La pieza estratégica: instituciones e incentivos en la educación

La educación es la pieza estratégica de la alianza con las políticas de productividad y el estado de bienestar en los países de la última ola del desarrollo humano exitoso. En la industrialización tardía de Asia del Este, el Estado actuó primero como “empresario sustituto”. En la salida a los mercados globales, Evans y Hirschman mostraron que el problema no es de escasez de capital sino de incentivos para inducir a la inversión. Se requiere una intervención diferente y más sutil del Estado generando capacidad sustitutiva junto a la sociedad civil.

En el Este asiático los incentivos impulsaron una política educativa centralista desde el poder de los ministerios –en las antípodas de Estados Unidos o Chile– orientada a la competitividad académica, y una fuerza laboral especializada, facilitando la rápida industrialización. En los países nórdicos los ministerios de Educación también son responsables de establecer políticas educativas, marcos curriculares y estándares de calidad. Los incentivos están centrados en la equidad y en instituciones educativas de base flexible con participación de la sociedad civil centrada en los alumnos, innovación y productividad a largo plazo.

Ambos enfoques reflejan cómo incentivos e instituciones pueden maximizar el impacto de la educación en el desarrollo económico, pero los incentivos organizadores no sólo se orientan a promover el acceso o la motivación de los estudiantes, sino también de la docencia. En Uruguay, desde los años 60 del siglo XX la educación condensó la confrontación y ausencia de orientación para el desarrollo en un diseño institucional de autonomía institucional del sistema –que la ley Sanguinetti de 1973 convirtió en la Administración Nacional de Educación Pública– ajeno al ideal de autonomía como libertad de cátedra. La autonomía institucional se convirtió en coartada de la renuncia de las fuerzas políticas y sociales para fijar lineamientos estratégicos educativos de una estrategia nacional de desarrollo.

Los factores causales y la estrategia de los incentivos

La perspectiva de reformas educativas en Uruguay se ha centrado en cuestiones curriculares y no en transformaciones del régimen de incentivos del sistema, concebido dentro de un proceso complejo y contradictorio de desarrollo.

En los sectores reformistas la visión de un tramo único entre la escuela y el primer ciclo de enseñanza media que atenuara el choque entre aprendizaje inclusivo a cargo de un educador y múltiples asignaturas a cargo de docentes-taxi inspira cambios que amenazan las horas docentes por asignatura. Pero los debates sobre competencias y contenidos son abstractos porque a la hora de la verdad –mientras avanza la inteligencia artificial– los docentes están solos con la tecla de la motivación de los estudiantes.

Los cambios no son sin los profesores, ni contra ni con los profesores. El cambio educativo es una transformación de la docencia, de los estudiantes y las alianzas con las familias. Hemos exagerado la idea de cambio cultural para eludir el problema de los incentivos que definen. La pieza estratégica que falta en las políticas de productividad y el estado de bienestar es la educación, pero en la derecha los cambios se conciben contra los docentes, y en la izquierda el consenso es la excusa del escape de la decisión de incentivos. El problema es de organización de los incentivos del desarrollo y de la educación que suponen alto prestigio y reconocimiento social de la profesión docente, niñez y adolescencia motivadas y familias unidas en la socialización.

Los factores causales directos de la crisis educativa en Uruguay son extrasistema, compartidos e intrasistema. Entre los factores extrasistema y ambientales se destacan la destrucción del barrio heterogéneo y la homogeneidad de los vecindarios, fuente de inequidad y desaprendizaje sin mezcla social, la debilidad socializadora de las configuraciones familiares y el efecto intergeneracional acumulado de una subcultura marginal con bandas armadas y la inseguridad.

El país necesita definir una nueva estrategia de urbanización de corto, medio y largo plazo de producción de barrios heterogéneos que asegure una fuerte reducción de la segregación socioespacial. Las políticas de regulación y promoción de inversión en nexos entre periferias y centros, promoción de alquileres subsidiados para sectores populares en zonas de ingresos altos y medios e inversión fuerte en periferias con los mejores servicios serán decisivas. Entre los factores de interacción se destacan la crisis motivacional de la adolescencia, desgarrada entre la promesa de lo efímero en el consumo, las adicciones o la delincuencia y la promesa diferida de la educación, y la inadecuación de percepciones entre docentes y estudiantes asociadas al nuevo modelo tecnológico.

Un programa transversal de cuidados, transferencias y apoyo a las organizaciones vecinales debe priorizar salud mental, alimentación y cuidados. Entre los factores intrasistema:

1) La ausencia de una dirección institucional con el poder de trazar políticas educativas con visión sistémica y aliada al proceso de desarrollo. En el actual ordenamiento constitucional se debe asumir que el Ministerio de Educación es el Codicen y que los consejos desconcentrados deben especializarse en la elaboración de protocolos de adecuación curricular de centros.

2) La distribución territorial de recursos, infraestructura y capacidades docentes. Compensar las desigualdades territoriales supone asignar mayores recursos a los centros de contexto vulnerable, premiar a los docentes que ocupan la trinchera de la inclusión en la carrera y las remuneraciones y canalizar las mayores inversiones.

3) Los problemas de motivación docente que supone aliviar a los docentes de la carga de problemas administrativos o del taxismo promoviendo su concentración horaria en centros con tiempo de investigación.

4) La ausencia de carrera docente por mérito y el ascenso por antigüedad deteriora la calidad docente y los estímulos. Es necesario construir un Estado educador e implantar una verdadera carrera docente asociada a la estructura de remuneraciones basada en los méritos, premiando el trabajo en equipo en los centros educativos y logros en inclusión pedagógica y aprendizajes.

5) La confusión entre gestión administrativa y gestión pedagógica de los centros educativos que supone diferenciar los cargos de gestión abiertos a profesionales externos al sistema de los cargos pedagógicos que deben recibir una remuneración superior dentro de la carrera.

6) La rigidez curricular y la falta de márgenes de autonomía para incluir particularidades curriculares de acuerdo a las características locales. El marco curricular nacional debe incluir un margen de 20-30 de innovación de acuerdo a cada proyecto de centro.

7) La falta de institucionalidad con incentivos para la participación de las familias y actores comunitarios en consejos escolares. La formación de consejos escolares de los centros formados por docentes responsables de los aspectos pedagógicos y curriculares y de las familias.

8) El centro del rediseño de la educación es la alianza curricular y pedagógica con la cuarta revolución industrial y la IA. Pero la profesionalización docente es un proceso de medio plazo que implica crear certezas e invitar a las mejores vocaciones. Esto supone un pacto nacional entre todos los partidos políticos por la elevación sistemática del salario docente y el apoyo a una profesión de excelencia, la creación de un sistema universitario de alta calidad para la formación docente.

La apuesta por un programa nacional de becas potente y abarcativo para la adolescencia, la juventud y la culminación de estudios es vital para el incentivo de motivación de la demanda. Pero el centro de la estrategia de incentivos es la promoción de una alta profesionalización de la docencia y una carrera meritocrática, que va de la mano con el sistema de capacitación permanente, la sindicalización y la alianza con las fuerzas productivas y la sociedad civil en cada centro educativo y el sistema en su conjunto.

Eduardo de León es sociólogo.