Desde el 21 de octubre hasta el 1º de noviembre de 2024 se desarrolló en Colombia la 16ª Conferencia de las Partes de la Convención de la Diversidad Biológica (16ª COP de la CDB) de la Organización de las Naciones Unidas. La CDB tiene su origen en 1992 durante la realización de la Cumbre de la Tierra, en Brasil, y tiene como objetivo bregar por la conservación y protección de la biodiversidad y el uso sustentable de sus componentes. Uruguay ratificó este convenio en 1993 y, por ende, como país signatario debe desarrollar e implementar estrategias para cumplir con estos objetivos.
Al igual que muchos países, Uruguay enfrenta el desafío de proteger su valioso patrimonio natural en un contexto de crecientes presiones sobre los ecosistemas. El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) es la principal herramienta para estos fines y está compuesto por sus áreas protegidas (AP), sitios de naturalidad que con diverso criterio fundado y participativo han sido ingresados al sistema para su gestión como tales. Hasta 2024, hay 19 AP, incluyidas partes del Río de la Plata y del océano Atlántico.
El actual SNAP ha resultado en una cobertura que alcanza poco más del 1% de la superficie del país. Esta cifra refleja las dificultades que ha enfrentado para su desarrollo y crecimiento. Un ejemplo de esto son las trabas impuestas por el proyecto de ley de urgente consideración (LUC) durante la pandemia, que, entre otras cosas, buscaba dejar en manos de privados la decisión de incorporar áreas al SNAP. Otro ejemplo lo constituye la reducción significativa de la superficie a proteger de propuestas de ingreso al SNAP, como en el caso del área Humedales e Islas del Hum y Arequita.
Por ende, el SNAP necesita un fuerte empuje para alcanzar con éxito sus objetivos, y una de las claves reside en trascender la actual “gestión por sitio”, centrada en la protección de áreas seleccionadas por sus características propias, y comenzar a adoptar complementariamente un enfoque de “gestión en red” que ponga en valor la conectividad ecológica del territorio caracterizando su infraestructura ecológica.
Modelo de infraestructura ecológica integrada por áreas protegidas y corredores naturales
Fuente: elaboración propia.
La estrategia de gestión en red es fundamental para restaurar la conectividad ecológica afectada por los procesos de intervención humana, cuya principal consecuencia ha sido la fragmentación del hábitat natural, una de las principales amenazas a la biodiversidad. El enfoque en red integra las áreas protegidas dentro de un sistema interconectado a través de corredores ecológicos, que aseguran procesos vitales en la protección de la biodiversidad, tales como el flujo y el movimiento de las poblaciones naturales, de sus genes, de energía y de materia, así como el normal desarrollo de los ciclos de los recursos naturales, el incremento de la resiliencia de los ecosistemas y su adaptación al cambio climático, entre otros.
La cifra del 1% de cobertura del SNAP es significativamente inferior a la de otros países que han planificado la gestión de su sistema natural. Tomemos el caso de España, un país de rica trayectoria en la cooperación con el nuestro en estos temas, donde los espacios naturales protegidos (ENP), equivalentes a las AP del SNAP, cubren el 14,8% del territorio, alcanzando el 19,6% si se incluyen los espacios marinos protegidos. Pero a su vez, los ENP se encuentran integrados en lo que se conoce como la Red Natura, un sistema de corredores en red que asegura la conectividad ecológica estructural y funcional del territorio. La Red Natura, al combinar ENP y corredores ecológicos, incrementa la cobertura territorial protegida al 27% de la superficie de España, un porcentaje cercano a la meta internacional del 30% para 2030 acordada en la CDB en 2022.
Así pues, si vemos que el incremento de la cobertura de áreas protegidas y la adopción de la gestión en red son dos procesos beneficiosos para la conservación de la biodiversidad y los recursos naturales, cabe hacerse la pregunta de –existiendo las condiciones– cuáles podrían ser en nuestro país los instrumentos y/o el camino para adoptar una estrategia de gestión con la cual comenzar a mover la aguja en cuanto a estos dos parámetros.
En este contexto es que entendemos que la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Ley 18308, LOTDS) ofrece un entorno legal y operativo que, acompañado de un profundo desarrollo de sinergias con el SNAP, constituye un marco idóneo para impulsar la “gestión en red” y, a la vez, ampliar la cobertura de áreas protegidas en el marco de la normativa nacional y departamental.
La LOTDS establece la facultad de categorizar el uso del suelo a través de la elaboración de los instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, y propone un sistema que parte de reconocer tres grandes tipos de categorías de uso, a saber: urbano, rural productivo y rural natural. Estas categorías coadyuvan en integrar y planificar el desarrollo de áreas urbanas e industriales, de actividades agropecuarias y de la protección del sistema natural, respectivamente.
De la definición de suelo rural natural establecida en el artículo 31 de la LOTDS, que brega por la protección del sistema natural, se puede deducir que en un instrumento de ordenamiento es posible caracterizar la infraestructura ecológica de su ámbito de actuación (entendida como el sistema en red interconectado de áreas protegidas, fragmentos naturales y corredores ecológicos que conforman la base del sistema natural en ese territorio), y luego categorizar su suelo como rural natural, de manera de reservar su uso al marco de la protección del ambiente establecido en dicho artículo.
Dos experiencias en Uruguay demuestran la viabilidad de utilizar la LOTDS para caracterizar y proteger la infraestructura ecológica del territorio: el plan de ordenamiento de la cuenca de la Laguna del Sauce en Maldonado y el plan de la microrregión de Juan Lacaze en Colonia. En ambos planes fue propuesto un modelo de arreglo espacial de infraestructura ecológica, y su suelo puesto bajo la protección que brinda la categoría de uso rural natural, asegurando la protección de extensas áreas que de este modo quedan reservadas para la conservación.
Cuenca hidrológica de la Laguna del Sauce
- En verde oscuro, el suelo rural natural, determinado por la caracterización de la infraestructura ecológica, cuya extensión representa más del 40% de la superficie de la cuenca. Fuente: Intendencia de Maldonado.
La adopción de la "gestión en red" del sistema natural podría y debería concretarse a través de una estrecha articulación entre el SNAP y los planes de ordenamiento territorial.
El plan de la cuenca de la Laguna del Sauce es un ejemplo particularmente ilustrativo. Impulsado por el ex Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y elaborado desde la Intendencia de Maldonado ante la crisis generada por la eutrofización de las aguas, propone categorizar como suelo rural natural al conjunto de áreas protegidas, fragmentos naturales y corredores ecológicos que definen y se integran en un modelo de infraestructura ecológica de la cuenca, extendiéndose en más del 40% de su superficie. El plan no sólo protege los componentes individuales de la red, sino también a la red como un todo, reconociendo su integridad como sistema, lo que implica el reconocimiento de que la afectación de uno de sus componentes impacta en los demás.
Esta visión sistémica y holística es fundamental para la protección del sistema natural, y necesariamente trae aparejados cambios en los criterios de gestión de la naturalidad desarrollados hasta ahora.
La adopción de la “gestión en red” del sistema natural podría y debería concretarse mediante una estrecha articulación entre el SNAP y los planes de ordenamiento territorial implementados a través de la LOTDS, y consideramos que permitiría dar un salto cualitativo en el grado de cobertura y la protección del patrimonio natural del país.
El SNAP y la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial deberían profundizar y mejorar sus sinergias, promoviendo de suyo la caracterización de la infraestructura ecológica en cada plan de ordenamiento territorial, y avanzar hacia una “gestión en red” del sistema natural, una estrategia que permitiría, entre otros puntos:
– Ampliar significativamente la cobertura de áreas protegidas, acercándose a las metas internacionales de conservación.
– Restaurar y asegurar la conectividad ecológica del territorio, mitigando la fragmentación del hábitat y favoreciendo la resiliencia de los ecosistemas.
– Implementar una gestión holística e integrada del sistema natural, reconociendo la interconexión de sus componentes y la importancia de los procesos ecológicos a escala del paisaje.
La transformación hacia una “gestión en red” requiere un cambio de paradigma en la gestión del sistema natural de Uruguay. Se necesita una visión que trascienda la protección de sitios aislados y abrace la complejidad e interconexión de la naturaleza, y una estrategia para la conservación de la biodiversidad que acelere el tránsito hacia un desarrollo más sustentable.
Paul Moizo es doctor en Ciencias Biológicas (Pedeciba, Universidad de la República).
- El SNAP opera bajo la Ley 17234, del año 2000, y decreto derivados.
- Entre otros: diversidad, composición de paisajes, ecosistemas, especies y elementos culturales presentes, etcétera.
- https://www.gub.uy/ministerio-ambiente/politicas-y-gestion/es-snap
- Proyecto de Ley de Urgente Consideración, artículos 500 y 501.
- Aunque en los informes de ingreso se haga referencia a “etapas”, lo real es que la propuesta técnica de ingreso del área Humedales e Islas del Hum (Soriano), que data de 2011, proponía proteger 56.620 hectáreas, quedando reducida en el año de su ingreso al SNAP (2023) a 2.227, mientras que en la propuesta técnica Arequita recientemente ingresada (11/2024), el área a proteger es de 7.070 hectáreas, quedando reducida al momento de su ingreso al SNAP a 560. (https://www.gub.uy/ministerio-ambiente/nuestras-areas-protegidas).
- Por ejemplo, biodiversidad, composición ecosistémica, paisajes y elementos culturales presentes, entre otros.