El Plan Quinquenal de Vivienda y Hábitat 2025-2029 proyecta nuevas construcciones para atender el déficit habitacional. Sin embargo, el acceso al suelo urbano, tanto por su costo como por su localización, se mantiene como el principal obstáculo estructural. La política pública corre detrás del mercado y, en muchos casos, termina consolidando dinámicas de segregación socioespacial. Este breve artículo se propone analizar el papel del suelo como factor crítico y discutir instrumentos de economía urbana capaces de democratizar su acceso.

1. La tierra como punto de partida

La vivienda no comienza con los ladrillos, sino con la tierra. El suelo constituye el insumo fundamental que condiciona costos, ubicación y posibilidades de acceso. En Uruguay, la problemática del suelo es doble: por un lado, el encarecimiento sostenido de terrenos urbanizados y, por otro, la ausencia de un marco normativo robusto que permita al Estado regular, adquirir y gestionar suelo de manera estratégica.

El plan reconoce esta dificultad, señalando la necesidad de mejorar la gestión del suelo y articular con el ordenamiento territorial. Sin embargo, las políticas habitacionales continúan, en su mayoría, reproduciendo una lógica por la cual la localización depende de lo que el mercado inmobiliario “deja disponible”.

2. El costo oculto de la periferia

La búsqueda de terrenos baratos ha empujado muchos proyectos de vivienda social hacia la periferia. Esto reduce los costos iniciales de adquisición de tierra, pero genera costos ocultos mucho mayores en el mediano y largo plazo:

– Infraestructura: proveer saneamiento, transporte, calles y alumbrado en zonas alejadas incrementa la inversión pública.

– Accesibilidad: las familias quedan lejos de sus lugares de trabajo, centros educativos y servicios básicos, lo que aumenta gastos de movilidad y tiempo.

– Fragmentación: se consolidan patrones de segregación que refuerzan desigualdades sociales y territoriales.

La vivienda, en estos casos, no logra ser un vector de inclusión, sino que reproduce dinámicas de exclusión, aun cuando el déficit cuantitativo se reduce.

3. El mercado como regulador de facto

En la práctica, el mercado inmobiliario regula el acceso al suelo en Uruguay. La valorización de terrenos está atada a dinámicas especulativas más que a criterios de planificación. Este fenómeno, como lo señala Christian Topalov, refleja que el suelo urbano es un bien cuya renta está estrechamente vinculada a decisiones políticas y a inversiones colectivas, pero cuyo usufructo queda concentrado en actores privados.

La búsqueda de terrenos baratos ha empujado muchos proyectos de vivienda social hacia la periferia. Esto reduce los costos iniciales de adquisición de tierra, pero genera costos ocultos mucho mayores en el mediano y largo plazo.

La consecuencia es clara: mientras los precios del suelo siguen aumentando, los proyectos públicos de vivienda se desplazan hacia suelos marginales. Esto genera un doble costo: por un lado, familias con menor calidad de vida; por otro, un Estado que destina recursos a suplir la falta de planificación con infraestructura adicional.

4. Instrumentos posibles: entre tabúes y resistencias

La economía urbana ha desarrollado un conjunto de herramientas para enfrentar este problema:

– Bancos de tierras públicos: permiten adquirir, reservar y gestionar suelo con criterios de equidad y planificación a largo plazo.

– Captura de plusvalías urbanas: consiste en que parte de la renta generada por el crecimiento de la ciudad y las inversiones estatales (por ejemplo, mejoras en calles, iluminación, espacios verdes, saneamiento, etcétera) retorne a la sociedad.

– Contribución por mejoras: obliga a los propietarios beneficiados por obras públicas a aportar al financiamiento de esas intervenciones.

– Zonificación inclusiva: reservar un porcentaje de los nuevos desarrollos privados para vivienda social o de interés prioritario.

– Recargos fiscales al suelo ocioso: desincentivan la retención especulativa y promueven la puesta en uso de terrenos urbanizados.

Estos mecanismos han sido implementados con distintos grados de éxito en países como Colombia, Brasil o España. En Uruguay, sin embargo, suelen despertar resistencias políticas y empresariales, lo que los convierte en un tabú difícil de superar.

5. Más allá de los ladrillos: suelo, ciudad y equidad

El debate sobre el suelo no es técnico, sino profundamente político. Define qué modelo de ciudad queremos construir. Si el suelo se concibe sólo como mercancía, los proyectos habitacionales seguirán desplazándose a periferias desarticuladas, las ciudades se fragmentarán y la desigualdad territorial se profundizará. Si se reconoce la función social de la tierra, será posible diseñar políticas que integren vivienda con servicios, empleo y cohesión urbana.

Como recuerda Henri Lefebvre, el espacio urbano es producto de relaciones sociales y de poder. En Uruguay, discutir el suelo es discutir quién captura el valor de las ciudades: el mercado, el Estado o la sociedad en su conjunto.

6. Democratizar el acceso al suelo

El verdadero cuello de botella de la política de vivienda en Uruguay no está en los ladrillos ni en la voluntad de construcción, sino en la tierra. Mientras el Estado no cuente con un marco robusto de gestión del suelo, continuará construyendo donde el mercado lo permita, no donde la sociedad lo necesite.

Democratizar el acceso al suelo implica romper con inercias y tabúes: crear bancos de tierras, gravar la vacancia y la especulación, y aplicar de forma decidida la captura de plusvalías.

La pregunta es clara: ¿queremos seguir hipotecando el futuro de nuestras ciudades al mercado inmobiliario o animarnos a construir un modelo de desarrollo urbano más justo, equitativo y sostenible?

Diego Duarte Calleja es especialista en Estudios Urbanos e Intervenciones Territoriales.