Producción y cambio estructural: los pilares de una sociedad de bienestar y justicia

Una mirada a la economía de Uruguay durante los últimos 30 años arroja un sabor agridulce. Si bien el valor total de producción ha crecido significativamente, las tendencias en su composición y diversificación encienden luces naranjas sobre las posibilidades de sostener el crecimiento.¹ Investigaciones recientes insisten en una vieja idea: no es posible lograr altos ingresos de manera sostenida en base a una estructura productiva primarizada y poco compleja.² El anémico crecimiento de Uruguay desde hace ya una década no es más que una nueva comprobación de esto.

Y es que qué producimos y exportamos determina el lugar del país en la división internacional del trabajo, o sea, el conjunto de tareas productivas que ofrecemos a nuestra gente. Y así como en cualquier empresa hay funciones más complejas que se pagan mejor, a nivel internacional hay actividades con mayor capacidad de captación de excedentes. Difícilmente un portero o auxiliar de servicio logre un salario que le permita una vida relajada; de igual manera, difícilmente un país especializado en productos primarios logre financiar una matriz de protección social que asegure el disfrute de los derechos a sus habitantes. Las ambiciosas políticas productivas en marcha por todo el mundo³ y la actual guerra comercial dan cuenta de esto: lo que produces determina con cuánto te quedas.

Por supuesto que son necesarias políticas neutras que ataquen problemas comunes a todos los sectores, como los costos logísticos o energéticos, o el acceso a mercados. Pero esas políticas no pueden alterar el papel del país en el sistema productivo global.

El desarrollo implica romper con un estado de cosas que se expresa en el sistema de precios. Hacemos lo que siempre hicimos, no por incapaces, sino porque es lo más rentable, o menos riesgoso. El cambio en la inserción global, en definitiva, es una lucha contra las señales del mercado. Por eso, las políticas productivas neutras, sin priorizaciones sectoriales, como el Régimen de Promoción de Inversiones, son necesarias, pero estériles para el cambio estructural; siempre van a ser aprovechadas por los sectores que ya tenían ventajas; los que hacen lo que siempre hicimos. La salida está en políticas productivas con focos específicos, que apunten a actividades estratégicas y que alteren, sí, los precios y las rentabilidades relativas. Esto no quiere decir que cualquier cosa se pueda hacer y que la racionalidad económica no importa. Uno de los elementos centrales para elegir actividades estratégicas es su factibilidad, o sea que, tras un proceso de aprendizaje, se vuelvan rentables.⁴

Argumentos económicos

En primer lugar, una traba al surgimiento de nuevas actividades es la falta de información sobre sus costos, precios y, por tanto, su posible rentabilidad. Se trata de una falla de mercado. Los innovadores, o sea aquellos que van a desarrollar por primera vez una actividad en cierta zona, generan información que no sólo aprovechan ellos, sino también el resto de posibles emprendedores. Si resulta que la actividad era rentable, surgirán competidores que aprovecharán esa información sin haberse arriesgado. Si no lo era, el pionero cargará con todos los costos de su audacia y los demás sabrán que el camino no es por ahí.

Además, iniciar una actividad nueva implica afrontar la ausencia de actividades complementarias indispensables: proveedores de insumos, asistencia técnica, mano de obra especializada, etcétera. De nuevo, una vez que la empresa pionera está instalada y cargó con los costos de solucionar estos problemas, habrá infinidad de competidores prontos a aprovechar el camino abierto por el innovador. Por eso es tan difícil el surgimiento de actividades radicalmente diferentes. Y por esto las políticas productivas no pueden, no deberían, ser neutras, apoyando por igual a cualquier inversión.⁵

Otra familia de argumentos tiene que ver con las economías de escala y de aprendizaje. Es posible que realizar ciertas actividades no sea rentable en el presente porque los costos superan los ingresos al realizarse en pequeñas cantidades, o con el nivel de conocimiento actual de empresarios y trabajadores. Pero una vez que la actividad está en marcha, el aprender-haciendo y las economías de escala pueden alterar los “precios relativos” y hacer rentable lo que antes no lo era.⁶ En definitiva, esto implica una visión dinámica de las “ventajas comparativas” radicalmente diferente a la versión estática según la cual sólo seremos buenos en hacer aquello para lo que tenemos factores abundantes (en nuestro caso, ganadería y poco más).

Basta mirar los casos exitosos recientes. Cuando alguien se pregunta cuál es la ventaja de Corea (podría ser China, Taiwán, etcétera) en el mundo actual, se responderá que un sistema de ciencia, tecnología e innovación vibrante y una población altamente capacitada. Y que eso justifica su inserción internacional basada en actividades complejas e intensivas en conocimiento. Ahora bien, si nos hubiéramos hecho la misma pregunta hace 40 años, seguramente la respuesta hubiera sido otra. Esos países disponían de abundante mano de obra de muy baja calificación que les daría ventaja en la producción de bienes simples y baratos. Pero apoyándose en esa ventaja, desarrollaron políticas productivas estratégicas (y científicas y educativas, que es diferente, pero es lo mismo) que les permitió alterar profundamente los precios relativos, haciendo rentable lo que antes no lo era.

Las políticas productivas estratégicas

El rediseño del conjunto de políticas productivas en Uruguay debe hacerse con esta perspectiva, superando el sesgo neutro de las políticas actuales, expresado en extremos ridículos como las exoneraciones tributarias al desarrollo de barrios privados, o a estudios contables que instalan paneles solares en la azotea. Las áreas críticas estarían (para empezar a hablar) en dos grandes ejes. En primer lugar, el agregado de valor en las cadenas agroindustriales, tanto “aguas abajo”, industrializando los productos primarios, o “aguas arriba”, desde el desarrollo de la biotecnología en las semillas, insumos o animales. Esto es vital porque es lo más sencillo, pero además por sus efectos en la descentralización de empleos y oportunidades en todo el territorio.

El segundo eje debería apuntar a novedades productivas más radicales, bienes o servicios complejos, con fuertes encadenamientos productivos nacionales. La prospección tecnológica y de mercados debería dar pistas de actividades que enfrentarán una demanda internacional creciente y que se beneficiarán de avances tecnológicos relevantes. Esa información debe cruzarse con las capacidades productivas locales, para lo que existen técnicas tanto trabajando con bases de datos, como generando diálogos estratégicos con empresarios, trabajadores y academia.

En cualquier caso, un instrumento central a todas las políticas tiene que ser el desarrollo de la investigación e innovación articulando academia con empresas. Otro, no menos importante, es la articulación de las prioridades productivas con las de la macroeconomía, que deje atrás su foco cortoplacista y tenga una mirada de desarrollo, aunque eso requeriría una nota en sí misma.

La discusión, fundamental, sobre las políticas para eliminar la pobreza y construir una sociedad más justa y libre tiene sus cimientos en el desarrollo productivo. Sin estos pilares de sustentación, el edificio de la protección social se cae.

Fernando Isabella es docente e investigador de la Universidad de la República y coordinador del Centro de Estudios Etcétera.