Servicio público juvenil, ayuda humanitaria y estrategia de política exterior

En un reciente seminario internacional sobre multilateralismo en Montevideo, se discutió la relación entre las causas de la erosión cotidiana de la democracia¹ y la crisis del orden internacional, el auge de conflictos armados, la crisis climática y la baja brutal de ayuda humanitaria.² La adolescencia y la juventud occidentales experimentan una crisis de sentido mientras vivimos una ola valórica de reacción antimoderna.

La crisis internacional

Hay una mirada anacrónica del mundo actual como repetición del fascismo. Pero existen analogías. Hannah Arendt mostró en Los orígenes del totalitarismo tres precondiciones basales del totalitarismo. Por un lado, pueblos sin patria y sin Estado deambulando entre y dentro de viejos imperios en crisis sin protección de derechos de ciudadanía, chivos expiatorios populistas de los costos de la modernidad. Segundo, el uso sistemático de la mentira en comunicación política y el relativismo en humanidades y ciencias. Tercero, ideologías de superioridad, aunque varíen los contenidos. Las ideologías reaccionarias del último cuarto del siglo XIX reivindicaron la superioridad de raza, clase y naciones contra el ciclo abierto por las revoluciones democráticas de 1776, 1789 y las comunas socialistas de 1848, 1870 y 1905-1917. Las ideologías imperialistas de Joseph Chamberlain y racistas de Joseph Arthur de Gobineau fueron el desahogo del resentimiento contra 80 años de democratización contradictoria pero creciente.

Hay algo idiosincrático en Donald Trump. En Marine Le Pen y Jair Bolsonaro. Hay algo idiosincrático en Javier Milei como respuesta específica a una crisis. Pero hay algo en común que explica que ese tipo de liderazgos carismáticos y esas fuerzas y no otras expresen los descontentos en tantos países diferentes.

En el siglo XXI, la derecha radical asume la primacía de la identidad nacional y étnica contra la universalidad de derechos; el liderazgo carismático del hombre fuerte contra el Estado de derecho y los checks and balance; la homogeneidad cultural del “nosotros primero” contra el pluralismo cultural; la soberanía absoluta de fronteras cerradas contra la sostenibilidad global climática y migratoria; el orden natural de roles contra la igualdad de género y diversidad; narrativas emocionales de la verdad alternativa contra la ciencia y evidencia como base de la política, la ruptura total de batalla cultural contra el diálogo.³ El consenso democrático moderno inspiró el multilateralismo y la promesa progresista de globalización tras 1945 y es el enemigo.

Entre 2008, con la caída de Lehman Brothers, y la pandemia de 2020 se derrumbó la globalización de mercados y regresó un Estado más autoritario, nacionalista y concentrador de la riqueza que antes, dentro de una polarización comercial geopolítica entre Estados Unidos y China, que comparten intereses comunes y compiten a la vez. El ascenso mundial de movimientos carismáticos provoca una intensa personalización de la política exterior. El Ego y la “tiranía de la intimidad” mediante la imagen y el sistema digital se posicionan en el centro de la civilización mundial. La personalización sustituye el realismo, el profesionalismo estratégico y la impersonalidad de las estructuras de poder por la imprevisión y la discrecionalidad.

Estrategias de países pequeños: ¿vuelo bajo el radar o búmeran del miedo?

Carlos Real de Azúa observó el vacío teórico sobre los países pequeños porque las grandes teorías de relaciones internacionales –el realismo, la geopolítica, escuelas morales, teorías de la convergencia o la dependencia– se posicionan en el sistema mundial y a gran escala. No ven los países pequeños. Se puede pensar al revés, porque los países pequeños pueden ver el sistema mundial desde su propia mirada y ubicarse en lugares inesperados.

Alexander Stubb, presidente de Finlandia, recordaba recientemente que la política exterior combina interés, poder y valores. Dada la debilidad del poder de los países pequeños, el interés tiene primacía. Pero el poder blando es el único medio de blindarlo, junto a los valores. Las políticas exteriores de países grandes mezclan proporciones variables en modelos híbridos como comercialismo con principios, guerra contra el terrorismo, la intervención humanitaria o política del pragmatismo económico. En el caso de los países pequeños, la neutralidad activa es un modelo híbrido moderno asentado en la racionalidad combinando prudencia y decisión.

En la segunda mitad del siglo XX, los países nórdicos alcanzaron el podio del desarrollo humano mediante alianzas de la sociedad civil con estados profesionales y empresas organizadas en redes innovadoras. Las políticas nórdicas de paz varían desde la audacia política de Olof Palme al realismo estratégico de los finlandeses Juho Paasikivi y Urho Kekkonen y su brillante negociación con Iósif Stalin en el auge del poder soviético. Los países nórdicos se proyectaron al mundo articulando valores e intereses en una región de alto voltaje geopolítico mediante el poder blando de la neutralidad activa y la promoción de la paz. Evitaron tanto la imprudencia política del liderazgo carismático divorciado de los intereses materiales como la salida fallida del encierro en el miedo geopolítico. Derrotaron los riesgos comerciales, recibieron y expandieron inversiones con políticas exteriores proactivas que posicionaron sus marcas-país con claridad.

Kekkonen definió el desafío del soft power para los países pequeños en contextos de exposición aguda a riesgos económicos y/o geopolíticos graves: “Finlandia no puede permitirse el lujo de ser invisible”. Potenciaron el interés con políticas de perfil constructivo y no provocativo.

Toda la historia de la política exterior de países pequeños en regiones o momentos de alta tensión geopolítica muestra que la promoción del comercio y las inversiones ganó siempre con políticas exteriores racionales, pero de claridad en la paz, la neutralidad activa y la ayuda humanitaria. El exceso de cautela política o el miedo es negativo y se vuelve un búmeran contra los países pequeños como marcas respetadas y confiables en la estabilidad.

Además, el respeto internacional de los gobernantes tiene impactos fuertes en el mercado político nacional. La política exterior define la identidad de una nación y puede producir orgullo, cohesión social y confianza, reforzando la estabilidad y certeza de inversores externos e internos. En el balance, la audacia programática de Palme y las políticas nórdicas de paz generaron más beneficios que costos, priorizando la influencia moral sobre alineamientos rígidos, con economías resilientes gracias a una neutralidad pragmática.

Existen dos escenarios polares de políticas de los países pequeños. La teoría del small state smart power es el primero, basado en tres ejes: 1. la neutralidad clara como señal creíble de ausencia de amenazas internacionales –económicas, político ideológicas o militares– reduce riesgos de intervención; 2. comercio e interdependencia económica con múltiples socios poderosos disuade agresiones aumentando la libertad del país; 3. narrativa de ayuda humanitaria y mediación en procesos de paz: el soft power de una marca confiable que atrae inversión extranjera directa (IED), talentos y turismo.

La estrategia de proyección moral y política del neutralismo activo de Palme –campañas públicas contra guerra de Vietnam, la invasión soviética de Checoslovaquia, el apartheid de Sudáfrica, las dictaduras latinoamericanas– y la solidaridad práctica humanitaria hicieron posible el crecimiento de 400% de la IED en Suecia, incluyendo la inversión norteamericana. Las estrategias de Finlandia y Noruega siguieron el realismo estratégico, pero también de alto perfil político y mediático, sin temor al fracaso para lograr la paz y jugando a lo grande.

Noruega, miembro de la OTAN desde 1949, equilibró las alianzas atlánticas con políticas de paz activas, capturando externalidades positivas que potenciaron su “milagro económico” y la gestión petrolera desde 1969.

El segundo escenario se define por la teoría del “vacío de poder”. Es la neutralidad pasiva, ambigua, sin elección ni construcción de opciones, desarmada. La ausencia de iniciativa en la economía internacional en contraste con el comercio diversificado. La voz baja o nula en la política, conflictos y valores. El soft power de países de neutralidad activa es alto y supone ayuda humanitaria, mediación y construcción comunicacional de marca. En los países pequeños, de vacío de poder, no hay proyección de soft power. Por tanto, no se generan costos reputacionales al país agresor en la economía, la política o las intervenciones. Tampoco hay ventajas reputacionales del país pequeño en conflicto.

La señal de los neutrales activos al mundo es que “no somos amenaza, pero no somos presa”, mientras que la señal de los anulados es “no molestamos... pero no nos defendemos”. El perfil bajo no es neutralidad; es invisibilidad. La neutralidad rentable exige voz, comercio y dientes. Los nórdicos no fueron “callados”: hablaron fuerte de paz, comerciaron con todos, invirtieron en defensa creíble. Los anulados fueron o son mudos, aislados o desarmados y cayeron dentro del llamado búmeran del miedo. El búmeran del miedo es el efecto paradójico por el cual un país pequeño, por exceso de cautela o miedo a provocar grandes potencias, adopta un perfil tan bajo que termina perdiendo credibilidad, respeto y disuasión y finalmente sufre la agresión o paga aquellos costos económicos⁴ o de soberanía que precisamente quería evitar. El miedo genera la agresión que se quería evitar. La pasividad invita a la acción del agresor. La historia moderna demuestra que la profecía del miedo siempre se cumple por inacción y deseo de pasar desapercibido y los últimos 150 años son un cementerio de países que jugaron bajo radares.

Comercio libre, paz y ayuda humanitaria

En contextos de rivalidad bipolar o multipolar, los pequeños estados pagan un precio por “volar bajo el radar”. En los 50-80, la promoción de paz y mediación elevó el soft power de los países nórdicos, atrayendo inversión y comercio sin costos de neutralidad estricta.

La política exterior uruguaya está en una encrucijada geopolítica y comercial. La neutralidad sueca triangulaba entre Estados Unidos, Europa y la Unión Soviética. El enfoque de Palme era justamente que “la neutralidad no es pasividad; es acción por la paz”.⁵ Lee Kuan Yew, líder de Singapur, recuerda que “ser pequeño no significa ser débil, significa ser inteligente”.⁶

Desde la región, Uruguay debe triangular una complejidad entre cuatro polos que resumió el ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone: “Nuestro principal socio comercial en bienes es China; en servicios de valor agregado es Estados Unidos; en origen de inversión es la Unión Europea. Y estamos insertos en un acuerdo regional en el cual vendemos cosas que no le vendemos a nadie, pero que, a su vez, ese acuerdo comercial está a punto de cerrar un acuerdo con la Unión Europea y, al mismo tiempo, en su interior hay dos visiones divergentes”.

Desde 1985, acentuado por los gobiernos del Frente Amplio en 2005 con perspectiva latinoamericanista, Uruguay ha seguido una línea de comercio libre diversificando mercados para evitar la dependencia de un solo cliente. Durante los últimos 15 años José Mujica fue el soft power de Uruguay.

Lo que define el perfil de Uruguay son los valores democráticos, el comercio libre, los compromisos históricos de paz mediante el diálogo. La política exterior debe adaptar sus líneas fundamentales a la incertidumbre y el cambio veloz tecnológico y geopolítico. Una cosa es la adaptación veloz a contextos cambiantes manteniendo una línea y otra cambiar la línea cada vez que cambia el contexto. Eso no ayuda a crecer. Los inversores pueden respetar más un país serio en la región, de compromisos políticos humanistas claros, adaptación climática y promoción firme del comercio libre que la inconsistencia ambigua sin brújula.

La coherencia de Uruguay en libre comercio e integración regional exige su complemento político. Dentro de visiones de realismo estratégico y racionalidad, un soft power independiente es necesario para superar líneas rojas como la firma del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico –hoy acuerdo mundial comercial contrapeso del proteccionismo, que atrae miembros y promueve multilateralismo de crecimiento anual de 7% del comercio ante el 4% mundial–, en medioambiente o en afirmación del derecho internacional que no se resuelven volando bajo el radar, sino que pueden agravarse por falta de visibilidad.

Los nórdicos promovieron el libre comercio temprano vía la Asociación Europea de Libre Comercio (1960) permitiendo desgravaciones arancelarias rápidas, bajas arancelarias vía el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y la Organización Mundial del Comercio y acuerdos bilaterales/multilaterales. La invasión de Ucrania aceleró la seguridad colectiva, pero el libre comercio sigue como pilar, con exportaciones nórdicas (petróleo noruego, tecnología sueca-finlandesa) beneficiadas por estos espacios.

¿Cuál es la estrategia de neutralidad activa que debe utilizar Uruguay apoyando su estrategia comercial? La estrategia de paz, mediación y ayuda humanitaria exige un gran esfuerzo de solidaridad dentro del país para la proyección exterior de la ayuda humanitaria y la paz.

Construir una subestrategia coherente y sostenible de poder blando para Uruguay no será rápido: supone trabajo diplomático serio bajo clara dirección política presidencial y amplio consenso multipartidista para mediaciones internas o internacionales. El libre comercio exige reformas internas de competitividad y el poder blando exige capacidades internas de ayuda humanitaria que son el sostén de intervenciones internacionales de solidaridad y de una organización integral de paz y ayuda humanitaria que incluya cooperantes civiles.

Eduardo de León es sociólogo.