Uruguay no escapa a la situación general de la región, caracterizada por la escasez de financiamiento para poder cerrar nuestras brechas sociales y potenciar nuestro desarrollo. Las restricciones fiscales que enfrentan tanto nuestro gobierno como los de la región nos obliga a buscar estrategias que reduzcan el malgasto, en función de los resultados deseados. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) parece estar dedicado a esa tarea.
Según datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se estima que, incluyendo desviaciones en transferencias, malgasto en compras públicas y remuneraciones a los empleados públicos, Uruguay dilapida algo similar al 3,7% de su PIB. Esta cifra está por debajo del promedio de la región de América Latina y el Caribe, pero es lejana a los niveles de países como Chile (1,8%) o Perú (2,5%). Corregir esa ineficiencia significaría la posibilidad de eliminar la extrema pobreza infantil y aun mejorar la pobreza moderada.
En 2024, el gasto primario del gobierno central y el Banco de Previsión Social (BPS) se ubicó en el 28,4% del PIB en Uruguay, con un crecimiento de 3,1% respecto del gasto del año anterior, según datos del MEF. Yendo a lo que nos interesa, específicamente entre el 11% y el 13% del PIB corresponde a compras y contratación pública, según datos de la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE). Cotejando ese dato con la información del BID, no sería aventurado afirmar que algo más del 20% de nuestras compras y contrataciones son ineficientes. Es un dato sensible, en un país enfrentado a la sostenibilidad de su deuda, a su situación fiscal y a un lento crecimiento, cuya contracara es el bienestar de la sociedad.
Los efectos de la evolución demográfica, las limitaciones de una carga fiscal casi al límite de su eficiencia, las demandas ciudadanas y la incertidumbre económica internacional presionan para que los gobiernos puedan dar servicios públicos con calidad y precio, y conforman entonces un escenario donde la compra pública tiene que ser eficiente y contribuir al crecimiento.
Ajustar el gasto del gobierno es un proceso complejo y doloroso ex ante, que requiere identificar ineficiencias, un efecto multiplicador ex post más que auspicioso, en términos de buen gobierno. Para ello recomienda el BID que se debe ingresar en un proceso de gasto inteligente. No es inteligente recortar en todos los ámbitos con un porcentaje fijo, como sucedió con uno de los primeros decretos del anterior gobierno. La tarea es identificar los vectores ineficientes dentro del presupuesto y cambiar el gasto.
Un proceso estratégico de toma de decisiones óptimas para minimizar el malgasto y mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad del gasto público al comprar y contratar bienes, obras y servicios es un instrumento imprescindible para aumentar los resultados de política pública reduciendo los insumos, costos, tiempos y capital necesario para producir los bienes públicos requeridos.
Un enfoque inteligente no basa sus decisiones exclusivamente en consideraciones de precio, normas y controles. Se requiere modernización del esquema de gobernanza, reformas regulatorias, transformaciones digitales y planificación estratégica para crear un sistema de contratación y compras que analice el ciclo completo de la contratación, para responder con eficiencia a las necesidades sociales, económicas y ambientales que demanda la sociedad. Es necesaria una integración holística entre los objetivos de contratación y la gestión financiera con los distintos sectores de políticas públicas, alineando estos con objetivos fiscales. Un enfoque inteligente es un enfoque estratégico de toma de decisiones, un proceso de mejora continua del gasto, basado en la transparencia, rendiciones de cuentas, la integración de tecnología y la capacitación de todos los actores del proceso.
El malgasto tiene dos vertientes: la activa, motivada por el beneficio personal, como la corrupción o el uso de información privilegiada, y la pasiva, producto de falta de conocimiento y habilidades o del uso de herramientas inadecuadas. Según el BID, el foco está puesto en la corrupción como elemento central del malgasto; sin embargo, el malgasto pasivo puede llegar a explicar el 83% promedio del malgasto total de la región. Abordar el malgasto pasivo con políticas de desarrollo de capacidades genera ahorros de significación y mejora la imagen pública del gobierno, ya que se traduce en mejoras en la ejecución y en la satisfacción de los ciudadanos.
Comentaremos dos ítems relevantes para mejorar las compras y contrataciones públicas.
Los encargados de contratación y transformación digital
Uno de los temas centrales de la contratación es la licitación. Tanto su armado como quien está a cargo deben tener autonomía de gestión. Simultáneamente, es necesario promover severas normas de responsabilidad y exigente formación en la materia a quienes están a cargo.
Para lograr este equilibrio la digitalización presta una enorme ayuda, usada como una herramienta y no como fin último. Permite con relativa facilidad el seguimiento de los gastos en contratación y facilita la decisión y evaluación basada en datos, obligando a mejorar la transparencia y el control de la responsabilidad. Dicha transformación digital requiere cambios legales e institucionales y presupuesto sostenido –hay que ser consciente de que es una inversión que va a redituar ahorros–, junto con una coordinación interinstitucional que fomente un enfoque unificado de contrataciones. Tomar decisiones basadas en datos permite el monitoreo riguroso de la contratación e identificar inmediatamente desvíos, así como ajustar contratos flexibles por evidencias y ajustados a las finanzas públicas.
Los contratos
La mejora de la contratación pública requiere un rediseño de la gestión de muchos contratos. Estos deben guardar un delicado equilibrio entre incentivos y supervisión. Y deben adaptarse a la complejidad de la transacción.
Sir Oliver Hart, premio Nobel 2016, desarrolló el concepto de contratos relacionales. ¿De qué se trata? Según el Government Outcomes Lab de la Universidad de Oxford, los contratos relacionales, “a diferencia de los contratos tradicionales, que especifican términos y condiciones detallados en un documento escrito formal”, “son flexibles y evolucionan a medida que la relación y las circunstancias cambian”. La adecuación de los contratos públicos a la Teoría de los Contratos Incompletos de Hart, que sostiene que no es posible anticipar y detallar todas las contingencias futuras de un contrato, especialmente en el Estado, donde existen altos grados de incertidumbre, requiere considerar sus características clave.
Remodelar el gasto público es una estrategia fiscal, favorece el desarrollo sostenible, alimenta la confianza pública, reduce desperdicios activos y pasivos, fomenta la transparencia a través de la digitalización.
En primer lugar, lo mencionado en el párrafo anterior obliga a formular contratos diseñados para manejar imprevistos, establece la necesidad de la atribución clara del derecho de decisión y también reglas claras de renegociación.
En segundo lugar, Hart sostiene que cuando surge el imprevisto, quien debe tener el derecho residual de control debe ser el Estado, que es el que debe determinar si lo usa o lo delega, por ejemplo, en un privado.
En tercer lugar, hay tres riesgos inherentes a la contratación que se deben abordar para determinar si es mejor que el Estado actúe directamente o es mejor subcontratar: enfrentarse a la imposibilidad de medir y controlar la calidad o no del servicio; la eventualidad de que el contratista disminuya costos, disminuyendo la calidad del servicio; el volumen de la inversión que haga el proveedor en materia de calidad e innovación.
Observemos si nuestros contratos más connotados se ajustan a estos términos.
En el caso del puerto, definimos un contrato de concesión con inversión privada. Dentro de este marco es razonable que el derecho residual sobre la inversión lo mantenga el privado. Él es quien puede responder más rápidamente a las contingencias de mercado que puedan acelerar o desacelerar la necesidad de inversiones y responder mejor a imprevistos tecnológicos o logísticos. Es correcto que el privado mantenga la propiedad sobre sus inversiones y la operativa de su zona de concesión y capture los beneficios de estas. Pero el operador privado debió haber sido limitado, porque sus servicios afectan a sectores estratégicos (la exportación) en materia de tarifas impidiendo que su posición fuese cuasi monopólica. El cronograma de cumplimiento de la inversión privada no debió ser rígido, sino, por ejemplo, estar atado al cumplimiento de objetivos de la operativa portuaria. Hoy esa rigidez del contrato impide al Estado exigir variantes para mejorar una compleja situación portuaria e impedir el atraso en las inversiones. Sortear esa rigidez, de no estar reguladas las herramientas para hacerlo, derivará en la discrecionalidad, lo que alimenta las ya referidas “filtraciones” o, eventualmente, en acciones corruptas.
Otro contrato muy discutido fue el de la compra de las patrulleras oceánicas. Para este caso, moviéndonos en la teoría de contratos de Hart, el Estado debió requerir cláusulas de acceso a la información y auditorías permanentes. Debió haber evitado las asimetrías de poder exigiendo un financiamiento mixto, así como compartir la propiedad intelectual, cláusulas de salida o renegociación obligatoria.
En ambos casos se debió recurrir a la incorporación de mecanismos de gobernanza, monitoreo e incentivos alineados. La adaptabilidad de los contratos a una forma relacional va a requerir un cambio de cultura por el cual las partes, en nuestro caso el Estado y sus proveedores de bienes y servicios, enfaticen la cooperación para el beneficio mutuo. Ello implica abandonar la rigidez, para establecer asociaciones estratégicas de contratos gubernamentales con proveedores de servicios. La renegociación del proyecto Neptuno puede ser una buena aproximación a ello.
Es necesario evolucionar de la buena fe en las negociaciones contractuales a un compromiso integral de entendimiento mutuo. La propuesta de Hart de usar principios rectores como soluciones innovadoras para situaciones complejas exige a la contratación pública la necesidad de soluciones a medida. Por lo tanto, las soluciones contractuales deben diseñarse de forma adaptativa para una transacción simple para la compra de productos estándares, y también para transacciones complejas (proyectos de obra pública o arquitectura, tecnológicos, etcétera).
Qué instrumentos usar para corregir el malgasto
La planificación estratégica de la compra es de enorme ventaja para las economías pequeñas, sometidas a las crecientes incertidumbres del mundo comercial. Anticipar necesidades y contar con la flexibilidad de ajustes oportunos pueden asegurar la continuidad de los servicios.
La introducción de contratos relacionales genera una gobernanza adaptativa que beneficia la gestión del contrato y su renegociación.
La introducción de tecnologías digitales tiene muchos beneficios; por enumerar algunos, decisiones en base a datos, gastos seguidos en tiempo real, control de las responsabilidades, fortalecimiento de la confianza pública.
La capacitación del personal estatal para mejorar el malgasto pasivo.
En suma, remodelar el gasto público es una estrategia fiscal, favorece el desarrollo sostenible, alimenta la confianza pública, reduce desperdicios activos y pasivos, fomenta la transparencia a través de la digitalización. Las compras tienen un ciclo de vida que se inicia con la determinación de las necesidades y finaliza con la devolución de las garantías de fiel cumplimiento de los contratos que se firmaron para dar satisfacción de obras, bienes y servicios requeridos, e incluye el pago de lo recepcionado conforme a los precios, plazos y condiciones de contratación. Un punto que demanda una atención especial es ver cómo maneja la organización estatal esta secuencia.
Raul Labadía es empresario, publicista y coordinador del nodo temático Estado y Políticas Públicas de Fuerza Renovadora.