Cooperar en tiempos turbulentos

Vivimos un tiempo de transformaciones profundas. El orden internacional surgido tras la Segunda Guerra Mundial, basado en reglas, instituciones multilaterales y una arquitectura de cooperación relativamente estable, atraviesa una crisis evidente. El multilateralismo, pilar central para la construcción de consensos y la provisión de bienes públicos globales, muestra signos de debilitamiento frente al avance de lógicas unilaterales, disputas geopolíticas crecientes y una fragmentación del sistema internacional. Allí ocupa especial lugar y relevancia la cooperación internacional como mecanismo de integración, construcción de consensos y movilización política. En ese escenario, los esfuerzos de países como Uruguay, desde la cooperación Sur-Sur y la cooperación triangular, buscan generar nuevas dinámicas, relanzar una agenda regional y global, construir liderazgos compartidos y fortalecer las instituciones que hacen a la calidad y profundidad de un multilateralismo abierto, democrático y representativo.

Estamos ante lo que muchos analistas definen como una transición sistémica o un verdadero cambio de época. Cambian las reglas del relacionamiento entre los países, se reconfiguran los equilibrios de poder, se mueven las rutas de la cooperación al desarrollo. A ello se suman tensiones crecientes entre estados, conflictos armados prolongados y crisis humanitarias que erosionan la confianza, tensionan los presupuestos públicos y desplazan prioridades en la agenda internacional. En este contexto, la cooperación internacional al desarrollo enfrenta desafíos sin precedentes.

La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) muestra señales claras de tensión estructural, con diferentes escenarios de ajuste posibles. Según datos del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (CAD/OCDE), la AOD alcanzó en 2022 un récord nominal cercano a los 211.000 millones de dólares y se mantuvo en niveles similares en 2023, pero más de un tercio de ese aumento estuvo vinculado a gastos excepcionales: asistencia humanitaria, apoyo a países afectados por conflictos políticos, sociales y ambientales, y costos de atención de personas refugiadas dentro de los países donantes. En términos reales, descontando estos componentes, los flujos efectivos de cooperación para proyectos de desarrollo se han estancado o reducido, e incluso contados países de la comunidad donante han alcanzado el compromiso histórico del 0,7% del producto interno bruto destinado a la cooperación al desarrollo. El gráfico 1, basado en las proyecciones de la OCDE a noviembre de 2025, prevé que la AOD de los países del CAD disminuya entre 10% y 18% entre 2024 y 2025. Las perspectivas más allá de 2025 son muy inciertas, con proyecciones que tienden a la baja.

A esto se suma una creciente concentración geográfica y temática de la ayuda, con un número cada vez menor de países y sectores priorizados. Mientras tanto, las necesidades globales siguen aumentando. Naciones Unidas estima que la brecha de financiamiento para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible en los países en desarrollo supera hoy los cuatro billones de dólares anuales, una cifra muy por encima de la capacidad de movilización actual de la cooperación internacional tradicional.

Este escenario fue uno de los telones de fondo de la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo Sostenible, donde la comunidad internacional volvió a poner sobre la mesa la urgencia de reformar la arquitectura financiera global. Entre los principales consensos se destacó la necesidad de movilizar recursos internos de manera más eficaz, fortalecer sistemas fiscales progresivos, ampliar el acceso a financiamiento concesional, promover la inversión privada con impacto social y ambiental, y avanzar en la reestructuración de la deuda de los países más vulnerables. Asimismo, se subrayó el rol creciente de la cooperación Sur-Sur y triangular como complementos estratégicos de la cooperación tradicional, no solo como mecanismos de solidaridad, sino también como instrumentos eficaces de generación de capacidades.

La Cuarta Conferencia Internacional, seguida de la Segunda Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, reafirmó el compromiso, recogido también en el Pacto para el Futuro, de desarrollar un marco complementario de progreso que incluya indicadores alternativos más allá del PIB (BeyondGDP). Como han señalado el Instituto para el Desarrollo Sostenible (IISD, por sus siglas en inglés) y el Grupo de Expertos de Alto Nivel para la generación de alternativas al PIB: “El uso generalizado de alternativas complementarias al PIB contribuirá en gran medida a integrar información que incorpore otras dimensiones del desarrollo sostenible y perspectivas a largo plazo en la toma de decisiones y a construir un futuro sostenible”.

Uruguay ha tenido un rol activo en este debate internacional, promoviendo una visión que combine responsabilidad macroeconómica con justicia financiera global. Nuestro país ha abogado por una reforma de la arquitectura financiera internacional que contemple mejor las realidades de los países de renta media y alta del Sur global, por criterios de acceso más flexibles al financiamiento para el desarrollo y por instrumentos que reconozcan los bienes públicos globales y regionales que muchos países contribuyen a generar y sostener, como la estabilidad democrática, la protección ambiental y la cohesión social.

Este escenario se ve, además, condicionado por un dato estructural: Uruguay es hoy un país de renta alta, lo que implica un acceso cada vez más limitado a financiamiento concesional y a ciertos instrumentos tradicionales de cooperación bajo los criterios vigentes. Sin embargo, esta clasificación, que refleja avances reales en términos de desarrollo humano e ingresos, no reconoce las brechas estructurales que el país aún enfrenta.

Uruguay, como otros países de renta alta del Sur global, sigue necesitando cooperación para cerrar estas brechas, sostener un desarrollo inclusivo y sostenible y mitigar los factores, especialmente externos, que son disruptores del desarrollo. Por lo anterior, resulta crucial complementar el indicador del PIB con indicadores asociados directamente a los desafíos a los que hacen frente los países, según sus trayectorias de desarrollo, como la pobreza multidimensional, las desigualdades, los modelos productivos insostenibles, la inseguridad alimentaria, la falta de acceso a la atención médica, la educación, el cambio climático y la degradación ambiental.

En esa línea, el informe de progreso elaborado por el Grupo de Expertos ha apuntado que “las métricas más allá del PIB pueden revelar cómo ciertas inversiones socavan las prioridades de desarrollo de largo plazo”. A modo de ejemplo, el reporte ha señalado algunos casos como “la fuerte dependencia de la extracción de combustibles fósiles; la inversión insuficiente en agricultura por no considerarse un sector de crecimiento, o la financiación limitada para la educación y el desarrollo de competencias que podrían mejorar la productividad y el empleo”.

Finalmente, una de las recomendaciones de mayor impacto recogidas en el informe preliminar tiene que ver con la inclusión de indicadores que reflejen el estado del capital natural, donde el Sur global y países como Uruguay llevan adelante políticas de mitigación, adaptación y protección del ambiente.

Al mismo tiempo, esta condición no impide –sino que incluso habilita– avanzar en nuevas formas de asociación internacional. Un ejemplo concreto es la Alianza de Cooperación para el Desarrollo firmada en 2025 entre Uruguay y España, un acuerdo histórico que marca un hito para países con determinados índices de desarrollo y que demuestra que es posible construir esquemas innovadores de cooperación más allá de la lógica tradicional donante-receptor. Este tipo de alianzas estratégicas muestran que, más allá del nivel de renta, si existe voluntad política, se puede avanzar en la generación de acuerdos de cooperación de nueva generación, como bien lo expresaba nuestro presidente Yamandú Orsi en su discurso de asunción presidencial.

Para un país como Uruguay, estos cambios plantean desafíos estructurales, pero también abren nuevas oportunidades de innovación, creatividad y sofisticación en el diseño y ejecución de políticas, como la política de cooperación internacional. Uruguay no parte de cero: desde hace más de dos décadas viene construyendo un rol dual en materia de cooperación, combinando su condición de país receptor con una presencia cada vez más activa como oferente de cooperación técnica y buenas prácticas, especialmente en América Latina y el Caribe. Lo que sí cambia hoy es la escala y la centralidad estratégica de ese rol: ya no como un complemento, sino como un pilar de la política exterior y de desarrollo en un contexto de reducción de la AOD tradicional y de creciente demanda de soluciones desde el Sur global.

En este nuevo escenario se vuelve imprescindible generar y profundizar alianzas con otras regiones y países, explorar nuevas formas de cooperación y apostar decididamente a la construcción de alianzas multiactor que involucren no solo a gobiernos, sino también a la academia, empresas, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales y territorios. Reducir la dependencia de un número limitado de países desarrollados como fuente casi exclusiva de cooperación no implica romper vínculos históricos, sino diversificar socios, instrumentos y modalidades, fortaleciendo al mismo tiempo el sistema nacional de cooperación internacional, construyendo y liderando procesos en el fortalecimiento de una cooperación internacional horizontal.

Desde la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional, como organismo rector de la cooperación de nuestro país, existen varias herramientas concretas que pueden y deben profundizarse en este período:

• El fortalecimiento de la cooperación Sur-Sur y triangular como ejes estratégicos.
• El impulso de alianzas y plataformas de intercambio de conocimientos en áreas donde Uruguay tiene ventajas comparativas, como políticas sociales, salud, educación, energías renovables, gestión pública y transformación digital.
• La articulación sistemática con gobiernos locales, universidades y centros de investigación para internacionalizar capacidades técnicas ya existentes en el país, fortaleciendo el Sistema Nacional de Cooperación Internacional.
• Explorar posibles esquemas de blended finance que combinen recursos públicos y privados.

En este marco desafiante, Uruguay cuenta también con oportunidades estratégicas de enorme valor. El ejercicio durante 2026 de la presidencia del G77+China, de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños y del Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur de la Secretaría General Iberoamericana, como así también de la presidencia pro témpore del Mercosur, colocan al país en una posición privilegiada para incidir en la agenda global y regional del desarrollo, promover una visión más solidaria y equitativa de la cooperación internacional y tender puentes entre el Sur global y con otros actores relevantes del sistema internacional.

Estas responsabilidades no son meramente simbólicas. El capital institucional del país es alto y ha favorecido su posicionamiento histórico. Aquellas responsabilidades constituyen plataformas concretas para posicionar a Uruguay como un actor confiable, propositivo y articulador, capaz de contribuir a la construcción de consensos, impulsar iniciativas innovadoras y defender un multilateralismo renovado, más inclusivo y más efectivo.

Cooperar en tiempos turbulentos exige realismo, creatividad y audacia. Realismo para reconocer que el mundo cambió y que la cooperación internacional ya no será la misma. Creatividad para diseñar nuevas formas de asociación, financiamiento e intercambio de conocimientos con sentido de planificación prospectiva y gobernanza participativa. Y audacia para asumir un rol más activo en el escenario regional y global.

Uruguay tiene las capacidades, la credibilidad internacional y el capital político, diplomático y técnico para adaptarse a este nuevo contexto y convertir los desafíos en oportunidades. Fortalecer la cooperación Sur-Sur, diversificar alianzas, innovar en instrumentos financieros y aprovechar los espacios de liderazgo regional y global serán clave para seguir contribuyendo al desarrollo sostenible, no solo del país, sino también de la región.

En un mundo en transición, cooperar ya no es solo una opción solidaria: es una necesidad, una decisión estratégica de política exterior, una herramienta técnica para una política nacional de desarrollo articulada y sostenida, y una apuesta política por un multilateralismo más justo y eficaz.

Martín Clavijo es director ejecutivo de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional.