La Sociedad de Arquitectos del Uruguay convocó a dos conversatorios sobre la reestructura del sistema de transporte metropolitano, organizados por la Comisión de Urbanismo. En estas instancias participaron autoridades del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) y de las tres intendencias, expertos internacionales, representantes de las empresas de transporte y de los consorcios que proponen las distintas tecnologías. De los conversatorios y de los diálogos a la interna de la comisión se destacan en este artículo algunos asuntos relevantes.
El área metropolitana es un sistema complejo, donde cada cambio en un componente genera efectos en el conjunto. La movilidad es un subsistema del sistema urbano, integrado por actividades productivas, desplazamientos de población, equipamientos, servicios comerciales y financieros, vivienda, espacios verdes públicos, infraestructura vial y redes de servicios.
Todo está conectado en un sistema urbano metropolitano que se ha extendido, en principio, a tres departamentos: Montevideo, San José y Canelones. La interdependencia y complementariedad se reconoce en los traslados cotidianos de bienes y personas en estos tres territorios, ya que los lugares donde las personas habitan, estudian o trabajan no están necesariamente en un mismo departamento.
A continuación, se realizan algunas consideraciones clasificadas por escala.
Escala metropolitana
El proceso de metropolización iniciado en las últimas décadas del siglo XX ha extendido la mancha urbana casi continua sobre los cinco corredores o rutas principales. Como cinco dedos de una mano, las rutas 1, 5, 6 y 7, 8 e Interbalnearia despliegan esos lazos desde el centro de Montevideo hacia Canelones y San José.
La extensión de la urbanización, sin variaciones significativas en la cantidad de habitantes, se explica por una redistribución de la población. Este proceso ha profundizado la segregación socioterritorial, consolidando una ciudad fragmentada con barrios socialmente homogéneos y en algunos casos cerrados.
El subsistema de movilidad será parte de la solución únicamente si se considera parte del sistema mayor. Al enfocarse en la movilidad de vehículos (y no en la conectividad de personas), los problemas de fragmentación seguramente persistan.
La reforma del transporte colectivo metropolitano es una necesidad para la población y un compromiso del gobierno. Sin embargo, los proyectos se enfocan en dos de los cinco corredores -8 de Octubre/Ruta 8 y Avenida Italia/Giannattasio- y en la tecnología que se aplica –tranvía, tren-tram o BRT (carriles exclusivos para bus)-. La movilidad activa —peatonal o en vehículos— no está considerada como parte del traslado de un punto a otro. Los circuitos peatonales y ciclovías están ausentes en las propuestas. La relación distancia-tiempo en los traslados debería incluir toda la movilidad y sus correspondientes infraestructuras dentro del área metropolitana.
En un abordaje sistémico se debe considerar el impacto de cambios en el transporte público masivo sobre otros componentes del sistema. El valor del suelo es sensible a los cambios en el transporte colectivo. Las variaciones del valor del suelo producirán desplazamientos de habitantes, gentrificación, vaciamiento de áreas consolidadas de Montevideo y Canelones y un crecimiento poblacional en áreas urbanas más alejadas, tanto formales como informales.
La extensión de la urbanización hacia las periferias sin crecimiento de población genera, además, costos ocultos para la administración pública, asociados a la construcción de equipamientos, extensión de infraestructuras y costos sociales difíciles de cuantificar.
El sistema incluye además áreas rurales, donde la lógica de expansión que convierte suelo rural en urbano pone en la ecuación la seguridad alimentaria del 60% de la población uruguaya que se concentra en el área metropolitana.
En resumen, el abordaje del área metropolitana debe ser necesariamente sistémico e integral.
Primeras consideraciones sobre el transporte colectivo metropolitano
Las propuestas en conocimiento del público se centran en sólo dos de los cinco corredores. Relegar a tres de los corredores principales implica desconocer el funcionamiento del subsistema de movilidad y excluir a San José como departamento de la reforma.
Los cambios en los dos corredores propuestos no incluyen modificaciones de las líneas alimentadoras de las troncales. El análisis de las líneas transversales y los transbordos debe ser considerado simultáneamente e incluir otros modos de traslado.
La reforma del sistema en función de los vehículos colectivos desestimula el uso del automóvil individual. En este sentido, sería razonable que los pasos a desnivel priorizaran los buses, soterrando los automóviles, de forma que aporten mayor confort para las personas que utilizan el transporte colectivo, y eviten ascensores y escaleras en esos tramos.
Los tiempos de viaje son sólo uno de los factores del complejo sistema de movilidad colectiva: las líneas alimentadoras y los transbordos, las condiciones del entorno de origen y destino, el espacio público asociado a las infraestructuras y los impactos de la obra no parecen estar considerados en forma integrada.
El proyecto debe considerar no sólo la calidad urbana de los trazados, las intersecciones y paradas, sino también la protección de elementos patrimoniales y tramos de valor colectivo.
Cabe señalar que, en el último quinquenio y especialmente a partir de la pandemia, se han producido cambios relevantes en la movilidad de las personas. Sería necesaria la actualización de los datos de la encuesta origen-destino de 2016 sobre la que se elaboraron las propuestas.
Impactos sobre el mercado de suelo y la vivienda
El valor del suelo es altamente sensible a las modificaciones de la distancia-tiempo e impacta directamente en el precio de la vivienda. El desplazamiento de residentes hacia los dos corredores que se reforman podría tener impactos negativos en el conjunto, como el vaciamiento de áreas consolidadas de Montevideo e incluso algunas de Canelones.
Relegar tres de los corredores principales del transporte colectivo metropolitano implica desconocer el funcionamiento del subsistema de movilidad y excluir a San José como departamento de la reforma.
Aunque este impacto ha sido señalado en otras publicaciones, no aparecen programas de vivienda de interés social asociados a los dos corredores propuestos en la reforma. Los beneficios del transporte público podrán ser capturados por el sector inmobiliario y los desarrollos privados sin que la administración pública intervenga.
Las intervenciones diseñadas por la Facultad de Arquitectura (FADU) presentadas en el proyecto refieren al espacio público, mientras la vivienda sólo se menciona relacionada con normas de altura. La revisión de las normativas departamentales podría anticipar el nuevo proyecto de transporte colectivo y promover el crecimiento armónico del conjunto.
La construcción de edificios vinculados a los corredores permitiría además recuperar parte del costo de la obra pública con mecanismos de captura de plusvalor (contribución por mejoras y retorno de valorizaciones). Estos mecanismos de financiación no se han planteado hasta el momento y dependen de la acción coordinada de los departamentos del área metropolitana: si un departamento aplica recuperación de plusvalía y otros no, se introducen otras distorsiones al mercado de inmuebles.
Asuntos de escala departamental
En este caso, de reformar sólo dos corredores, y considerando las distintas administraciones departamentales, la ganancia de población en Canelones puede ser originada por la pérdida de habitantes en Montevideo.
Desde el punto de vista de las obras complejas, necesarias para la reforma propuesta, se ubican principalmente en el territorio de Montevideo: pasos a desnivel, terminales de trasbordo y el eventual túnel en 18 de Julio. Estas construcciones generarían impactos que incluyen la circulación alternativa durante la obra, además de las consecuencias en la actividad comercial y en la vida cotidiana de la población.
Todas las externalidades —positivas y negativas— derivadas del nuevo sistema de transporte colectivo deben formar parte del proyecto, así como las obras de adaptación y mitigación de los entornos deben formar parte del diseño urbano.
Asuntos de escala Centro de Montevideo
La movilidad activa y vehicular, individual y colectiva, son parte del subsistema de movilidad. Las redes peatonales y las ciclovías deberán ser consideradas para la transformación de los circuitos vehiculares y sus intersecciones.
En el caso de resolver el tránsito sólo buses por la avenida 18 de Julio, implicaría la circulación de automóviles por vías alternativas y, simultáneamente, desarrollar programas de desincentivo a la circulación de automóviles: incorporar elementos físicos de diseño urbano y económicos, como tributos, multas, precios de boleto y estacionamiento.
En un plan integral se podrá incluir la eventual construcción de estacionamientos —subterráneos o en altura— y revisar la normativa de garajes en vivienda colectiva y edificios públicos.
La construcción del túnel para el transporte público puede ser beneficiosa en términos de tiempo de viaje, aunque no está claro el balance de costo-beneficio global. Considerando la obra de un túnel, la adaptación de las calles para los desvíos y el impacto sobre el comercio, sumado al costo de mantenimiento de la infraestructura, el análisis no se reduce a la excavación y la construcción. El costo económico, social y ambiental no es fácilmente cuantificable, especialmente en el Centro, una zona con carencias muy notorias en servicios higiénicos, veredas accesibles, rampas y espacios verdes. La accesibilidad sería discontinua entre el túnel, sus dispositivos verticales y las veredas del entorno.
La escasa información sobre las alternativas a la construcción del túnel no permite analizar cómo impactarían en los desvíos del tránsito la construcción de nuevas canalizaciones de saneamiento, agua potable, gas, energía eléctrica y telefonía en el tramo soterrado. Tampoco se conoce el costo del impacto en el comercio local que puede requerir compensaciones económicas. El mantenimiento de ascensores y escaleras, servicios higiénicos y salidas de emergencia en todo el tramo sería un costo a futuro a asumir por la administración.
En resumen
El objetivo de una propuesta de reforma del transporte colectivo es mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, el derecho a la ciudad para toda la población.
No pretendemos abarcar todos los temas, sino aportar en el diseño de la mejor solución. La reestructura requiere la participación de distintas instituciones, disciplinas y de toda la ciudadanía.
Las propuestas planteadas son parciales, refieren al transporte colectivo del área metropolitana este. La reestructura del sistema debe ser integral y considerar las distintas escalas, tomando en cuenta el conjunto de los cinco corredores, las transversales, todos los modos de traslado, la coordinación con políticas habitacionales y servicios públicos, así como los impactos que genera.
Aumentar la venta de boletos y reducir tiempos de viaje son solamente objetivos parciales del subsistema de movilidad, que pueden confundir los medios con el fin.
La coordinación de los tres niveles de gobierno a efectos de acordar una nueva gobernanza metropolitana con amplia participación ciudadana se convierte en una decisión clave en la implementación de cambios en el subsistema de transporte colectivo.
Cada decisión implica una reflexión sobre todo el conjunto. Las alternativas consideradas sobre distintos aspectos de la propuesta no han sido publicadas. Por tanto, las presentes reflexiones parten de la información disponible, y tienen como objetivo aportar al debate colectivo.
Alicia Artigas es integrante de la Comisión de Urbanismo de la Sociedad de Arquitectos del Uruguay.