Esta opinión está dirigida a proponer otorgar a los gobiernos departamentales la facultad de crear un impuesto específico a las cargas usuarias de los caminos rurales departamentales, a ser administrado en forma conjunta mediante la formulación de planes que atiendan las urgencias, emergencias y prioridades de la producción.
La distribución de los recursos públicos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales es motivo permanente de discusión en la mayoría de los países. Uruguay no es la excepción. Pese a la vocación federal de José Artigas, se constituyó como uno de los países más centralizados y unitarios de América Latina. Los intendentes se desviven para demostrar sus capacidades de gobierno y ensanchar sus márgenes de acción, sobrepasando sus competencias e incursionando en lo que varios denominan incumbencias, con la inevitable consecuencia de aumentar la presión sobre la siempre insuficiente disponibilidad de recursos.
A grandes rasgos: las 18 intendencias “del interior” se financian con un 36% de transferencias nacionales, un 20% con la patente de rodados, un 15% con contribuciones inmobiliarias, etcétera. Todo suma unos 1.800 millones de dólares, de los cuales el 46% corresponde a las retribuciones personales. Quedan menos de 1.000 millones para todo lo demás.
Las exigencias de los territorios son diversas, las capacidades contributivas de sus poblaciones no son iguales, y el esfuerzo recaudatorio de las intendencias tampoco es uniforme. Todo eso hace bien complejo asegurar un acceso homogéneo a los servicios en todo el país.
Una de las competencias más renombradas es el mantenimiento de la caminería vial. La malla de rutas y caminos tiene una densidad tal que el acceso a cualquier rincón del país está asegurado en condiciones normales: la mitad del país está a 7 km o menos de una ruta nacional. Desde el punto de vista de la producción, el 50% de las existencias de ganado vacuno y el 60% del área sembrada estaría en zonas a menos de 7 km de una ruta nacional y otro 30% entre esa distancia y 15 km. El 95% de la producción estaría a menos de 24 km.
Los caminos departamentales son imprescindibles en los primeros tramos de salida de la producción, pero deben soportar una parte menor de la carga de productos primarios en el país y una casi inmedible cantidad de otros productos.
Por ese motivo se debe ser muy cuidadoso en la elección de las soluciones, ya que algunas de ellas, aunque más duraderas, pueden no resultar socialmente rentables. En general, buenos programas de mantenimiento y manejo brindan resultados más adecuados al uso, las necesidades y las capacidades de los usuarios que financiar soluciones más onerosas. Aunque es muy difícil determinar el gasto que realizan las intendencias sobre la caminería rural de jurisdicción departamental, reciben para eso no menos de 40 millones de dólares al año desde el gobierno nacional.
Las redes departamentales y nacionales ven circular cada día mayores cargas que en el pasado, sin que los ingresos departamentales se vinculen ni con el volumen ni con los precios de los productos que las generan. Las plantas de celulosa, que no existían en 2005, requieren que lleguen a sus puertas cerca de 17 millones de toneladas de madera. La producción de granos se ubica en los 11 millones de toneladas y se multiplicó por cinco o seis veces en los últimos 25 años. Los bovinos en la puerta del frigorífico representan 600.000 toneladas, pero solamente en dos años, el alimento concentrado/ración requerido por los bovinos creció 50%, superando las 1,8 millones de toneladas.
Medir el daño de las cargas sobre la caminería es cuestión compleja: un eje cargado al doble de peso no hace el doble de daño, hace 16 veces más daño. Los granos, la leche o el ganado muchas veces llegan al límite de carga por eje sin llenar la caja, mientras que la lana, el forraje, la madera o las lechugas “llenan y desbordan” la caja pero sin llegar, muchas veces, al peso máximo por eje. Para el camino es mejor el doble de viajes con la mitad de carga que la mitad de viajes con el doble de carga.
Salvo el caso del impuesto al 1% a los semovientes, las intendencias no recaudan peso alguno por esta producción, aunque sería bueno que lo hicieran.
Pero hablemos de plata, en grandes números. Las ventas de ganado a frigorífico y exportaciones en pie representan cerca de 2.700 millones de dólares; los granos, otro tanto; la madera rolliza y aserrada, unos 500 millones; la hortifruticultura, unos 400, y los minerales pueden estimarse en unos 100 millones. Todos estos productos que “salen” de la tierra alcanzarían un total de 6.400 millones de dólares.
Salvo el caso del impuesto al 1% a los semovientes, las intendencias no recaudan peso alguno por esta producción, aunque sería bueno que lo hicieran, por varios motivos. El artículo 297 de la Constitución establece que serán fuentes de recursos de los gobiernos departamentales, decretados y administrados por estos, entre otros, “los impuestos establecidos con destino a los gobiernos departamentales y los que se creen por ley en lo futuro con igual finalidad sobre fuentes no enumeradas en este artículo”.
El Poder Legislativo, a iniciativa del Poder Ejecutivo, podría establecer la facultad de los gobiernos departamentales de crear un impuesto departamental de mantenimiento de la caminería rural, imponible con una pequeña alícuota (2-2,5%), una única vez en el ciclo, a quienes enajenen productos agropecuarios o minerales, con destino a su acopio, industrialización o exportación, sobre montos fictos de comercio internacional obtenidos de mercados transparentes (Chicago Board of Trade de Estados Unidos, B3 de Brasil, World Bank Commodity Markets, FAO All Rice Price Index, etcétera).
Un tema de análisis permanente de los intendentes es el impacto sobre la caminería rural departamental de cargas que no tienen ni origen ni destino en su departamento. Se podría establecer legalmente, condicionado a un acuerdo unánime del Congreso de Intendentes, la creación de un fondo interdepartamental que distribuya los dineros producidos por el impuesto de acuerdo con planes concretos y con una distribución independiente de los montos recaudados por cada intendencia.
Actuar de acuerdo con esta propuesta podría multiplicar por cuatro los fondos disponibles globalmente para la ejecución por parte de las intendencias de acciones de mantenimiento de la caminería rural departamental, creando además un instrumento técnico financiero capaz de atender urgencias, emergencias y prioridades de forma racional e independiente de motivaciones ajenas a la producción con una magnitud que, no dudamos, sería suficiente.
Otorgar la facultad de crear un impuesto a las intendencias, en lugar de crear un impuesto nacional con destino de los gobiernos departamentales, tiene la virtud de contribuir al manejo autonómico de los gobiernos locales y al establecimiento de acuerdos al amparo del artículo 362 de la Constitución que fortalecen la institucionalidad colectiva de los gobiernos subnacionales.
Esopo, en una de sus fábulas, cuenta que un granjero conducía su carreta por un camino rural fangoso después de una fuerte lluvia. Los animales apenas podían arrastrar la carga a través del barro, y finalmente se detuvieron cuando una de las ruedas se hundió en un bache. El granjero se bajó, se paró al lado del carro mirándolo, maldijo su mala suerte y clamó en voz alta a Hércules para que acudiera en su ayuda. “Hércules, escúchame, tú que eres tan fuerte y lo puedes todo, sácame esta rueda del bache”. Entonces, Hércules apareció y dijo: “Pon tu hombro en la rueda, hombre, e impulsa a tus animales. ¿Crees que puedes mover el carro simplemente mirándolo y puteando? Hércules no te ayudará a menos que hagas un esfuerzo por ayudarte a ti mismo”. Y cuando el granjero puso su hombro en la rueda e impulsó a los animales, el carro se movió muy rápidamente. Moraleja: Dios ayuda al que se ayuda.
Pedro Apezteguía fue director de Descentralización e Inversión Pública de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.