En el marco de la celebración, el 25 de agosto, del Día del Comité de Base, el ministro de Desarrollo Social, Gonzalo Civila, participó en una actividad en el comité de base Amalia Mercader. Entre las preguntas de los asistentes surgió una especialmente relevante para quienes venimos reflexionando sobre la relación entre el Estado y la sociedad civil organizada: ¿qué vínculo quiere construir el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) con los cientos de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que participan, mediante convenios, en la ejecución de las políticas sociales? La pregunta no es menor. Tampoco es nueva.
El modelo de convenios entre el Estado y las OSC para la ejecución de políticas sociales tiene antecedentes en nuestro país desde la década de 1990, cuando el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) fue pionero en construir un vínculo de participación y colaboración entre el Estado y la sociedad civil para el desarrollo de políticas sociales.
En 2005, con la creación del Mides y la llegada del Frente Amplio al gobierno, el Estado pareció optar por la continuidad de ese modelo. En un ministerio nuevo, con una estructura reducida de funcionariado y una enorme demanda social, apoyarse en la capacidad instalada, la estructura jurídica, territorial y metodológica de las OSC pudo haber constituido una respuesta rápida para poner en funcionamiento buena parte de la nueva institucionalidad social. Pero 20 años después, cabe preguntarse si aquella solución inicial continúa siendo suficiente para pensar la relación entre el Estado y la sociedad civil organizada.
Durante este nuevo período de gobierno del Frente Amplio, el modelo de convenios adquirió mayor visibilidad pública, fundamentalmente a partir de los problemas generados por los atrasos en las transferencias del Mides y sus consecuencias sobre los salarios de quienes trabajan en las organizaciones conveniantes.
En varias de sus intervenciones públicas, el ministro ha mantenido un diálogo visible y sostenido con Sutiga, sindicato que nuclea a trabajadores y trabajadoras de las OSC. Ese diálogo resulta necesario y legítimo: los trabajadores deben tener garantías respecto de sus condiciones laborales y salariales, y el Estado debe asumir las responsabilidades que le corresponden.
Pero hay otra dimensión de esta relación que requiere ser puesta sobre la mesa. ¿Cuál es la relación que el Mides quiere establecer con las organizaciones de la sociedad civil? ¿Cuál es el rol que se reconoce a las OSC en la construcción, implementación, evaluación y transformación de las políticas públicas? ¿Qué ámbito institucional se propone para fortalecer esa conversación?
En la actividad del comité de base Amalia Mercader, el ministro reafirmó su convicción de trabajar con la comunidad organizada y propuso una alianza de trabajo con las OSC mediante convenios, poniendo en valor nuevamente el aporte específico que hacen las organizaciones sociales. También planteó la necesidad de revisar el concepto de “tercerización”. Esta discusión resulta particularmente interesante.
El Mides no está contratando a una empresa para limpiar sus oficinas o prestar un servicio de seguridad, está estableciendo un convenio con una organización social para desarrollar una política pública. La diferencia no es solamente semántica. Si lo que existe es una alianza entre el Estado y organizaciones de la sociedad civil para garantizar derechos, entonces las OSC no pueden ser consideradas exclusivamente como ejecutoras externas de una política diseñada en otro lugar. Tienen un valor agregado propio: el conocimiento del territorio, la cercanía con las comunidades, la experiencia acumulada, las capacidades metodológicas, la posibilidad de identificar problemas emergentes y, también, la capacidad de reflexionar críticamente sobre las políticas que implementan.
En definitiva, existe una dimensión de corresponsabilidad que el propio ministro ha colocado desde el comienzo de su gestión como un concepto central. Y si hablamos de corresponsabilidad, necesariamente tenemos que hablar también de participación.
En la actividad, el propio ministro reconoció que existe una comunicación clara, constante y fluida con el sindicato de trabajadores y trabajadoras nucleados en Sutiga, pero que ese diálogo no ha tenido la misma continuidad con las OSC. Reconocerlo es un primer paso.
Una de las razones que esgrimió fue que las organizaciones de la sociedad civil no constituyen un universo homogéneo. Son diversas en sus historias, estructuras, formas de organización, capacidades y perspectivas. Existen organizaciones nucleadas en Anong y en Audec, cooperativas de trabajo autogestionadas por sus propios trabajadores, organizaciones con larga trayectoria territorial, y nuevas formas de articulación, como la Federación de Organizaciones Sociales (FOSU), actualmente en formación, que nuclea a unas 20 organizaciones de las más de 100 que mantienen convenios vigentes con el Mides. La diversidad es enorme.
Por eso, probablemente, no exista una única voz de las OSC. Pero precisamente esa diversidad hace necesario construir un espacio institucional que permita que esas voces puedan encontrarse con el Estado.
Según lo expresado por el ministro, recientemente comenzaron conversaciones con algunos de estos colectivos, con el objetivo de conformar una mesa de trabajo. La intención sería que ese espacio no se limitara a atender las urgencias vinculadas al sistema de rendición de cuentas o los atrasos en las transferencias que terminan afectando los salarios, sino que pueda incorporar también el intercambio sobre los lineamientos programáticos, el funcionamiento de los dispositivos y la evaluación de las políticas públicas. Si efectivamente ese es el camino, estamos ante una oportunidad política.
Porque el debate no debería agotarse en cómo mejorar los mecanismos administrativos para que los convenios funcionen, ni en cómo evitar que las demoras del Estado terminen trasladándose a las organizaciones y a sus trabajadores. Hay una discusión mucho más profunda y que sigue pendiente: ¿qué lugar ocupan las OSC en una política social de un gobierno de izquierda?
Hay una discusión mucho más profunda y que sigue pendiente: ¿qué lugar ocupan las organizaciones de la sociedad civil en una política social de un gobierno de izquierda?
La pregunta es sustantiva porque, con el paso de los años, el modelo de convenios puede correr el riesgo de reducir la relación entre Estado y sociedad civil a una relación predominantemente administrativa y contractual: el Estado define, financia, controla y evalúa; la organización ejecuta.
Cuando esto ocurre, la alianza y la cooperación entre las partes terminan reducidas a la ampliación de convenios y a la generación de puestos de trabajo, muchas veces en condiciones de enorme vulnerabilidad financiera para las propias organizaciones. Y en ese proceso puede quedar relegada una dimensión fundamental: la capacidad de incidencia de la sociedad civil organizada en la construcción de las políticas públicas.
Las OSC no deberían ser solamente quienes ejecutan aquello que el Estado diseña. También pueden –y deberían– contribuir a pensar qué políticas necesitamos, cómo se implementan, qué resultados producen, qué problemas generan, qué derechos no están siendo garantizados y qué transformaciones son necesarias.
Hay, además, otra dimensión democrática que no deberíamos olvidar: la sociedad civil organizada tiene un papel fundamental en la vigilancia y el contralor de la gestión pública. Una política pública construida con la sociedad civil no es menos estatal; es más democrática.
Natalia Cámara es psicóloga social.