Juan Labraga: “Tenemos que integrar el Mercosur y la Alianza del Pacífico”

En el edificio de la cancillería, en una oficina casi escondida en el segundo piso, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) tiene un espacio. Antes funcionaba allí la Dirección General de Comercio, y ahora lo hace la Asesoría de Política Comercial, encargada de las negociaciones comerciales del gobierno en materia de bienes, servicios, inversión y compras públicas. Su titular, Juan Labraga, fue uno de los redactores del estudio de impacto sobre el Tratado de Libre Comercio (TLC) con Chile que se presentó al Frente Amplio (FA). Piensa que el Mercosur es “un gran éxito económico y comercial para Uruguay”, y aunque es un modelo de integración “radicalmente distinto” a la Alianza del Pacífico, sostiene que es posible y deseable la convergencia.

¿Fue un alivio la decisión del Plenario del FA que dio luz verde al TLC con Chile?

No sé si alivio es la palabra. A veces se pone mucho énfasis en que un acuerdo te va a salvar la vida o va a ser el fin del mundo, y la verdad es que nunca es así. Un acuerdo no salva a un país, como alguna vez se pensó con las expectativas desmesuradas que hubo respecto del Mercosur. Yo creo que el Mercosur es un gran éxito económico y comercial para Uruguay, todos los estudios muestran que tiene un gran impacto. Pero en su fundación, en 1991, hubo expectativas desmesuradas. Se pretendía que fuera la salvación de Uruguay en materia de acceso a mercados. Ahora, tampoco un acuerdo comercial es un demonio que va a traer todos los males. Se necesita dar los debates, es bueno intercambiar. No creo que los acuerdos sean todos buenos o que sean todos malos. Hay que discutir los contenidos de cada uno.

Hubo algunas críticas en el Plenario al estudio de impacto del TLC con Chile. Se señaló que el aumento proyectado de 15 millones de dólares anuales en las exportaciones no estaba respaldado empíricamente y que para un incremento de ese tipo no se necesita un TLC, basta con un acuerdo de facilitación aduanera.

Las críticas son todas de recibo y muy pertinentes. La metodología no fue anexada, y eso es verdad; fue una decisión que se tomó en el sentido de hacer un documento más político y menos académico, pero la metodología está disponible. Algo que se dijo es que no se tomaban en cuenta las importaciones. Es verdad que eso no se presentó en el estudio de impacto, pero detrás de esa objeción hay un análisis mercantilista de la realidad, en el sentido de pensar que las exportaciones son buenas y las importaciones son malas. En realidad es algo más complejo: tenemos que analizar qué se exporta, qué valor agregado tienen esas exportaciones y qué se está importando. Si estamos importando productos intermedios para producir más o productos tecnológicos que utilizan sectores profesionales uruguayos es una cosa; si estamos importando productos de consumo final es otra cuestión. Con respecto a los capítulos que se negocian, siempre es posible obtener resultados en un área negociando sólo un capítulo, pero el comercio del siglo XXI es algo bien complejo hoy, porque son bienes, servicios, ideas que van todos juntos. Uno no sabe, o tendría que ponerse muy teórico para descifrar qué es lo que vale, si el bien o servicio asociado, o la idea de cómo transar o cómo generar ese contenido. Para no entrar en ese terreno es que los acuerdos suelen negociar todos los capítulos.

En el debate sobre el TLC con Chile se planteó desde el gobierno que Uruguay no puede elegir todos los términos de las negociaciones, sino que se negocia en determinados formatos y Uruguay tiene que adaptarse. Entonces, ¿el país está eligiendo esta modalidad de inserción internacional o simplemente no tiene otra opción, a juicio del gobierno?

El punto es bien interesante. Con los países desarrollados, Uruguay tiene que aceptar los capítulos que se negocian o no aceptar, pero no hay margen para decidir qué capítulos negociar y cuáles no. Con Chile por supuesto que había margen, porque es una negociación entre iguales. Uruguay quiso dar la señal de que está pronto para negociar todas esas disciplinas y que esas disciplinas no impactan en el marco normativo doméstico.

Uruguay pidió ingreso como Estado asociado a la Alianza del Pacífico (AP) en julio de 2017. Sin embargo, no integra las rondas de conversaciones que está teniendo la Alianza con otros países que solicitaron ingreso, como Nueva Zelanda o Australia. ¿Por qué?

Acá hay un punto previo. La AP es, más allá de las interpretaciones políticas que se le dan, una alianza bastante interesante. Para Uruguay, es claro que hay determinadas cadenas productivas y determinados productos industriales y de valor agregado que necesariamente se tienen que colocar en la región, por lo lejos que estamos de otros mercados. Si nos quedamos con la discusión Mercosur o AP, en definitiva estamos replicando la falta de integración de las cadenas productivas en América Latina. Si queremos la integración productiva en América Latina, tenemos que integrar el Mercosur y la AP. La discusión es cómo, y hay que darla, pero si no estamos dividiendo América Latina de nuevo. Pienso que eso no es bueno, tenemos que construir espacios de consenso. Eso no implica ir al modelo AP, y tampoco implica que la AP venga al modelo Mercosur.

Porque son modelos distintos de inserción internacional.

Son modelos radicalmente distintos. La AP son acuerdos de libre comercio que se perfeccionan o a los que se agregan capítulos, y el Mercosur, al menos al día de hoy, todavía funciona en materia comercial como una zona de libre comercio pura y dura, con los mismos problemas que tienen otras zonas de libre comercio, como el NAFTA [Tratado de Libre Comercio de América del Norte], pero supuestamente aspira a ser una unión aduanera, y eso implica una política comercial común. El Mercosur tiene un Arancel Externo Común [AEC] muy perforado y, en materia de bienes, la negociación conjunta con terceros. Pero una política comercial común es mucho más que eso. ¿El Mercosur va a seguir aspirando a eso? No lo sé, es un debate que se debe.

El ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori, dijo en el último Consejo del Mercado Común que es necesario revisar el AEC. ¿A qué se refería concretamente?

Lo que pasa es que el Mercosur se firmó en 1991 y el AEC que se negoció, con muy pequeñas variaciones, es el que rige al día de hoy. El ministro plantea que las cadenas productivas de principios de los 90 claramente no son las mismas cadenas que tiene el Mercosur hoy. Entonces, ¿los niveles arancelarios tienen que ser los mismos? ¿Todos los productos de las nuevas tecnologías de la información, que son transversales a la productividad y competitividad de las empresas modernas, deben tener los mismos aranceles que les fijamos en 1994? Por lo menos tenemos que dar esa discusión.

Volviendo a la AP, ¿por qué Uruguay no está en las rondas de conversaciones con los aspirantes a estados asociados?

Lo que pasa es que Uruguay está tramitando todo el proceso vía Mercosur. Es todo el Mercosur el que está mirando a la Alianza, con el sentido de buscar la convergencia y con una hoja de ruta propia. La AP tiene más de 150 países observadores; como instrumento de marketing ha sido un éxito rotundo, aunque cuando uno ve los contenidos de los acuerdos, no hay gran sustancia. Ellos ya tenían casi todos acuerdos de libre comercio entre sí. Pero hay una cuestión muy importante para Uruguay –y por eso Uruguay lideró todo este proceso–, que es el fenómeno de la acumulación de origen. Quiere decir que si tengo un acuerdo de libre comercio con México y con Chile, y México y Chile tienen un acuerdo entre sí, el insumo chileno pueda considerarse a los efectos de cumplir origen y vender a México. Eso, para economías pequeñas y con cadenas productivas cortas, es muy importante, nos permite levantar restricciones de escala. Chile está muy dispuesto a trabajar con el Mercosur; después hay países de la AP que tienen otras prioridades de agenda y no están tan interesados.

¿Los acuerdos de libre comercio van a estar en la base de esa convergencia Mercosur-AP?

La agenda plantea más integración a nivel bilateral. A nivel bilateral, si bien en el marco de la Aladi [Asociación Latinoamericana de Integración] hay acuerdos de libre comercio, faltan grandes nexos: el acuerdo México-Argentina y el acuerdo México-Brasil. Vaya acuerdos, pero es parte del problema. Después, el resto, todos tenemos acuerdos. La hoja de ruta va en levantar todas las otras cuestiones que no son arancelarias: facilitación del comercio, requisitos técnicos, servicios. Brasil y Argentina ahora están mucho más predispuestos a negociar servicios. Después está la discusión, que se ha dado ahora, sobre listas negativas o positivas. Es como estar discutiendo si la energía atómica es buena o mala. Si uno la usa para la bomba atómica, es un desastre, si se usa para la medicina, es buenísima. Esto es lo mismo; simplemente en listas positivas uno decide dónde asume compromisos, y en listas negativas, detalla los sectores en los que no asume compromisos. Si me preguntás a mí, la lista positiva es más transparente, porque está todo y yo digo lo que doy. Pero en las listas negativas, puedo crear una reserva que diga “nuevos servicios” y poner todas las limitaciones que quiera a los nuevos servicios que puedan crearse, si me la acepta la contraparte. Cuando no está esa reserva, no es por las listas negativas, es porque hubo una decisión de que no estuviera, como en el caso del TLC con Chile.

¿Por qué se tomó la decisión de no reservar nuevos servicios?

Uruguay ya ha usado las listas negativas. La experiencia más grande que tiene es el acuerdo de inversiones con Estados Unidos, y en ese momento se decidió no reservar los nuevos servicios, entonces fue simplemente un tema de consistencia.

En el documento sobre orientaciones generales para la negociación aprobado por el Plenario del FA se plantea no negociar por listas negativas; ¿es un elemento a tener en cuenta?

A nosotros no nos cambió en nada la forma de trabajo. Preferimos negociar por listas positivas. Puede llegar a pasar que el Mercosur esté todo dispuesto a ir a listas negativas y entonces Uruguay va a tener que tomar la decisión.