Conflictos territoriales en torno al suelo urbano

Los conflictos territoriales son, sin duda, una de las temáticas más recurrentes en distintos ámbitos (políticos, sociales y académicos). La disputa entre diferentes actores por temas como el suelo, la exclusión, las violencias cotidianas y muchos otros procesos que problematizan la ciudad pueden entenderse desde la lógica del conflicto.

En las últimas décadas se ha venido poniendo en cuestión los conflictos territoriales, jerarquizando los intereses de los actores en juego, las consecuencias en la forma de construir o percibir la ciudad e impugnando una lógica general asociada al papel del capitalismo y el urbanismo neoliberal.

Estos conflictos suelen estar marcados por distintas manifestaciones y protestas por parte de personas y organizaciones populares, en alianza con otros actores, para confrontar con las élites, autoridades públicas y opositores en general. Se caracterizan, entre otros aspectos, por una diversa gama de acciones que pueden incluir marchas, mítines, huelgas y bloqueos, ocupaciones, tomas de tierras y edificios, entre otras.

Las disputas en torno a determinadas temáticas suelen expresarse con distintos grados de intensidad a través del tiempo, se van conformando ciclos de lucha, que se evidencian a través de hitos y que van mostrando la relación entre sectores que protagonizan los conflictos y otros a los que se quiere permear o involucrar.

En Uruguay, recién con intentos como la creación en 2019 del Observatorio de Conflictos Territoriales en el Área Metropolitana (Contra), se puede observar de forma más sistemática y general los conflictos territoriales contemporáneos. En 2019, en un trabajo publicado en Habitar Montevideo: 21 miradas sobre la ciudad, el observatorio daba cuenta de 82 conflictos en el Área Metropolitana (Montevideo, Canelones y San José) entre 2008 y 2018, y en particular se proponía una tipología de conflictos en tres conjuntos: ambientales, de propiedad y dominio del suelo y la vivienda, y de uso o actividades en el espacio público.

¿Por qué es importante el suelo urbano?

Partimos de la premisa de que no es posible asumir una mirada crítica sobre la construcción de la ciudad sin abordar el tema del suelo urbano y la renta que ese suelo urbano genera en la fase actual del sistema capitalista y en nuestras economías latinoamericanas dependientes. Sin embargo, son pocos los actores y propuestas en nuestro país que asumen el abordaje de una dimensión estructural y explicativa de las desigualdades territoriales como el suelo. Las indagaciones sobre el suelo urbano en el campo de los estudios urbanos resultan un tema vital que permite superar las miradas viviendistas y pensar en políticas urbanas más integrales en pos de una ciudad más justa y en clave de ese derecho a la ciudad. Es así que sin el suelo, ese espacio de soporte donde se expresan las relaciones sociales, no podemos pensar la producción de sostenimiento de la vida digna. Ahora bien, en el sistema capitalista, como señalan diversos autores, el suelo es un tipo particular de mercancía que difiere de otras en tanto es un bien natural no renovable, cuyo uso es ineludible, constituye una “mercancía” que no es resultado del trabajo acumulado, ni se puede trasladar, y en nuestros ordenamientos jurídicos suele oficiar como mercancía que impone el límite –a unos y otros– y que consagra la propiedad privada sobre ese bien común.

El mercado del suelo es un determinante no sólo estructural de las políticas habitacionales y de la construcción de la ciudad, sino también de las posibilidades sobre qué lugar puedo o no habitar, es decir, configura determinada división social del espacio y el acceso inequitativo –en calidad y distancia– a los servicios urbanos que la sociedad genera.

Toda actividad humana requiere de suelo para poder realizarse y es una dimensión por tanto sustantiva para analizar los conflictos territoriales desde una perspectiva del derecho a la ciudad.

¿Cuáles son los conflictos urbanos en torno al suelo urbano y por qué es importante abordarlos?

En relación con los conflictos que se dan en torno a la propiedad y dominio del suelo, por un lado, podemos ubicar los vinculados a los desalojos y asentamientos. En el período comprendido entre 2008 y 2018 se cuenta un buen número de conflictos asociados a desalojos, casi todos en Montevideo. La mayoría se trata de edificios con ocupantes, por ejemplo, el exhotel Casino (2012), el edificio Varela (2013), el edificio Royal (2014), el complejo CH20, en Ciudad Vieja, y de familias inmigrantes (2018, 2019). Por otro lado, en varios momentos (2011, 2015) hubo desalojos de familias, contestados, en Neptunia, Costa de Oro. A su vez, varios desalojos de asentamientos resultan conflictivos. Se cuentan en el período el intento de desalojo policial y el procesamiento de vecinos por usurpación del barrio la Quinta y Parque Guaraní (2016), y la amenaza de desalojo por especulación inmobiliaria en asentamientos como Santa María Eugenia desde 2018 hasta la actualidad.

Por otro lado, la vivienda y el cooperativismo irrumpen de la mano de organizaciones como Fucvam, un actor protagónico, junto con otros, en la demanda por vivienda y cooperativismo. Se localizaron 12 protestas asociadas a conflictos territoriales para el período 2000-2009, algunas para habilitar cooperativas o exigir créditos, otras más generales, como las movilizaciones por vivienda en 2001, 2002 y 2003, la marcha en Punta del Este en 2007 y, ese mismo año, contra la ley que sanciona la ocupación ilegal y la invasión de tierras. A su vez, en varios otros casos el conflicto se establece contra empresas, por ejemplo, en Verdisol, tras una larga disputa desde los años 80, con varios hitos, en particular un litigio desde 2017 entre la empresa constructora de la obra paralizada y cientos de familias que ocuparon la construcción, muchas promitentes compradores. También en Ciudad del Plata en 2017, cuando vecinos denunciaron una inmobiliaria que se apropiaba de terrenos con atraso en pago de impuestos y desalojaba a quienes vivían allí.

Estos conflictos muestran la prohibición que impone el sistema social actual a cientos de miles de personas, y a su vez produce y reproduce una injusticia socioespacial que tiene su versión más dura en los desalojos y las penalizaciones. Es así que se pone en discusión el rol del capital y el Estado frente a los conflictos por el acceso al suelo, cómo juegan y qué relación tienen, qué otros actores locales y globales se encuentran implicados y, sobre todo, qué efectos se generan y cuáles queremos que se generen.

¿Qué debemos pensar en torno al suelo desde la perspectiva del derecho al suelo y la ciudad para una efectiva reforma urbana?

1. La propiedad del suelo, en particular la forma privada individual, integra una discusión que nos debemos como sociedad. Máxime cuando su reparto en nuestro país está determinado por la herencia y no por el supuesto esfuerzo. Ampliar la mirada hacia los distintos tipos de propiedad es un tema fundamental para proyectar otro “contrato social” que tenga el centro en las personas y sus derechos (y no en la propiedad en tanto mercancía). En ese sentido, es necesario pensar si la propiedad privada individual puede convivir, o no, en armonía con la propiedad colectiva y pública, y en cómo se generan otras simetrías que permitan poner el centro en el valor de uso y no de cambio del suelo donde habitamos y sostenemos la vida. También, pensar en las formas de propiedad y los usos, incluso desarrollando el “derecho a la superficie” con usufructo social, se hace necesario para lograr una reforma urbana en clave de justicia social.
2. Es preciso repensar el lugar de la ordenación del territorio en tanto esa planificación se requiere que sea robusta (no una mera declaración), justa y ecológica. Para ello, si bien hay una base interesante con la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de 2008, y también en lo referido al suelo se ha delineado una estrategia nacional de suelo urbano (2018), ambas resultan insuficientes y en muchos casos son constantemente perforadas por una praxis urbana dominada por el extractivismo inmobiliario.
3. En relación con lo anterior, es necesario discutir de cara a un nuevo “contrato social” (proceso que requiere de una reforma de la Constitución) tanto algunas competencias que poseen los departamentos como ideas hegemónicas que sostienen que la “descentralización es siempre buena”. Precisamos debatir sobre las 19 lógicas de manejo del suelo urbano y replantearnos si precisamos pasar las competencias de administración del suelo de los gobiernos departamentales al gobierno nacional, o al menos gestar una especie de “Sucive”¹ para la administración y ordenación del suelo.
4. Es necesario debatir y recuperar instrumentos del propio marco normativo existente que han sido mal utilizados; por ejemplo, uno subvalorado es el “retorno por mayor valor inmobiliario” (art. 46, Ley 18.308), o el cobro de plusvalía urbana (en términos académicos), que es necesario generalizarlo (y no dejarlo a la voluntad y criterio de cada departamento) y aplicarlo como forma de contribuir a la justicia territorial, como es el caso –entre otros– del Lincoln Institute of Land Policy.
5. Otro instrumento mal usado son los Programas de Actuación Integrada (PAI)², que han operado como mero trámite y no como un real espacio de contralor político y social de la transformación del suelo. Este instrumento es necesario que sirva para que se respete el ordenamiento territorial y los cambios sean coincidentes, no simplemente para demorar gestiones o crear un nicho para estudios y consultoras. Es preciso enriquecerlo con mayores contralores técnicos del propio Estado en sus distintos niveles y, sobre todo, de una real participación (vinculante) en el proceso de elaboración y aprobación por parte de las organizaciones sociales.

Claramente, estos son algunos puntos y es necesario pensar otros en relación con el suelo urbano y los conflictos en torno a este,³ porque no se podrá consagrar el derecho a la vivienda ni a la ciudad sin garantizar el derecho al suelo.

Marcelo Pérez Sánchez es doctor en Estudios Urbanos, profesor del Programa Integral Metropolitano e integrante del Observatorio de Conflictos Territoriales en el Área Metropolitana de Montevideo, Universidad de la República.

Esta nota fue publicada en el Suplemento Habitar.