Leonardo Di Doménico, titular de la Dirección Nacional de Seguridad Social (Dinass) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), habló con la diaria sobre los cometidos de la Dinass y en particular sobre la capacidad para aprobar o rechazar seguros de paro para trabajadores de distintas industrias a nivel nacional. La realidad de la industria frigorífica, el momento del sector lácteo, la reforma de la seguridad social aprobada en el gobierno de Luis Lacalle Pou y el salvataje a la Caja de Profesionales fueron otros temas abordados en la entrevista con el jerarca.

¿Cuál es la tarea central que desarrolla la Dinass?

El cometido fundamental es ejercer la contraloría sistémica de la seguridad social a nivel institucional y de los distintos instrumentos aplicables a la seguridad social y a la protección de los trabajadores.

¿Cómo es el estado de situación de la dirección?

Quiero resaltar el esfuerzo de los funcionarios, quienes, a pesar de las fuertes restricciones presupuestales que tiene el ministerio, ejercen su labor con un elevado compromiso y alta profesionalidad. En el ministerio se asumió la actual administración con una erosión presupuestal agregada de 40% respecto del presupuesto de 2020, 30% de reducción de gastos corrientes y 50% en materia de inversiones. Eso se transmuta no sólo en los aspectos vinculados a la dotación de personal, que se ha reducido en el quinquenio anterior, sino también a los aspectos logísticos, en el apoyo a la función del ministerio, en los aspectos materiales de la función. No obstante, las demandas aumentan. La asistencia del servicio aumenta en función de la dinámica que va tomando la seguridad social en el país y en función de situaciones de desempleo que se van generando, tanto en condición de prórroga de subsidios comunes como eventualmente en subsidios especiales.

¿En qué situación están hoy los trabajadores de la industria frigorífica, que esperan por la extensión de los seguros de paro?

El tema se aborda desde dos áreas: desde el punto de vista humano y desde lo material. Desde el punto de vista humano hay que ubicarse en la situación de desamparo laboral de los trabajadores. No podemos ejercer la función sin una referencia de mínima sensibilidad, pero nuestra función tiene también un componente material que está dado por la capacidad presupuestal de dar efectiva cobertura a las demandas. En esas dos dimensiones es que se trabaja. En particular en la industria cárnica, antes de abordar las demandas, tenemos que ver el contexto. No podemos descontextualizar. Es necesario conocer en profundidad las claves del funcionamiento de la industria cárnica, que es el eslabón articulado de la cadena y tiene una fuerte relación con distintos componentes del entorno.

¿Cuántos trabajadores hay en seguro de paro o en extensión del seguro de paro en el sector?

En el presente hay unos 1.400 trabajadores de la industria cárnica en régimen de prórrogas de subsidio común y de subsidios especiales, y 1.600 trabajadores de la industria cárnica en régimen de subsidio común que otorga el BPS [Banco de Previsión Social]. Lo primero que se debe ver es cómo son los componentes del entorno, para determinar si la situación es grave o si es compleja y manejable, y hay que ver además cuál es la situación de la industria, que funciona a partir de la tracción que ejerce la demanda internacional. Los fundamentos de la demanda internacional de carne, en cualquier modalidad, en particular de carne bovina, son fuertísimos. Uruguay está exportando con fluidez a múltiples mercados en valores históricos. El precio de la carne que recibe Uruguay, más allá de todos los líos y complicidades arancelarias, es muy bueno. Eso es importante para entender cómo abordar la lógica de los subsidios por su empleo a nivel local. Por otro lado, la faena se mantiene estable en los últimos cinco años, en un promedio de 2.400.000 reses de ganado bovino por año, con una dispersión del 7%. Es decir, todos los meses hay una faena de 200.000 reses, más menos 7%.

¿Cuántos cotizantes tiene la industria frigorífica según los datos del BPS?

Son 17.000, con una dispersión de 2% en los últimos cinco años. Es decir, la faena se movió más que la cantidad de empleados. Esto es una referencia importante para ver cuál es la estabilidad del empleo del sector. Esto no se maneja públicamente. El otro elemento es cómo funciona el subsidio común que da el BPS, que más o menos anda en un promedio de 2.000 trabajadores mensuales en los últimos cinco años, con una dispersión de 45% mensual. Quiere decir que hay frigoríficos que utilizan este recurso en determinados momentos del año, generalmente luego de la zafra. No quiere decir que todos los frigoríficos lo utilicen. Algunos tienen una actividad más fluida durante el año, y otros menos. Hay una importante dispersión en cuanto a la tipología operativa y financiera de cada frigorífico, partiendo de una idea fundamental de que un frigorífico, antes de ser una fábrica de churrasco, es un banco. ¿Por qué? Porque la capacidad de gestión está en la intermediación financiera que hace. La materia prima, que es el ganado, se compra a un plazo mayor que aquel en que se recibe el pago de lo que se exporta. Se utilizan más días para pagar la materia prima que lo que se demora en cobrar lo que se exporta o lo que se vende al abasto, al mercado local. Entonces, la lógica financiera de un frigorífico es que, teniendo como su subyacencia la fabricación de churrascos, en realidad es un negocio de intermediación financiera. En esa composición tenemos distintas tipologías de frigorífico.

Entonces, ¿los seguros de paro dependen de la faena de cada frigorífico?

Hay frigoríficos que están por encima de la faena de 160.000 reses anuales y nunca utilizan el seguro de paro. Son empresas consolidadas desde el punto de vista operativo y financiero. Pero esas empresas que jamás utilizan el seguro de paro concentran 45% de la faena anual. Es decir, hay 30 plantas habilitadas, cinco de las cuales concentran 45% de la faena. Nunca utilizan el seguro de paro. Después hay otros diez frigoríficos que faenan entre 70.000 y 160.000 reses al año, que utilizan puntualmente el subsidio por desempleo en todas sus modalidades: el común, las prórrogas y los especiales. En estos casos el subsidio se utiliza porque estos frigoríficos no tienen la misma capacidad financiera que los otros cinco y en algún momento del año necesitan reducir su estructura de costos. Como no pueden reducir el costo de la materia prima en la cuantía que quisieran, reducen el costo de la mano de obra. De esto no se habla. El Estado pasa a ser socio por medio del subsidio por desempleo.

¿Cuál es la responsabilidad y el poder de intermediación de la Dinass?

Tratar de encontrar, de acuerdo con lo que establece la norma que aplica para los subsidios, los fundamentos y las evidencias de que realmente la empresa está en una situación coyuntural, transitoria, que es de orden operativo o que es de orden financiero, y que va a retomar total o parcialmente a sus trabajadores y mantener su actividad. Eso funciona en esa segunda franja de frigoríficos que están entre 70.000 y 160.000 reses faenadas. Después vienen otros frigoríficos, unos 14 o 15, que están por debajo de las 70.000 reses, son de menor escala y no juegan en la parte alta desde el punto de vista financiero. En este caso hay un tema que no es exclusivamente de gestión financiera, porque no sólo tenés que tener capacidad competitiva en cuanto a las relaciones de precio internacionales, sino también capacidad competitiva para capturar materia prima en todo momento del año, al mejor precio que puedan lograr. Y ahí es donde viene la situación planteada hoy, cuando aparecen frigoríficos que dicen que no hay ganado para faenar. Sí hay ganado para faenar, lo que no tienen es capacidad financiera para pagar cinco dólares en la última balanza el kilo de novillo, o 4,80 dólares una vaca, como pagan los frigoríficos que nunca utilizan el subsidio por desempleo.

¿Por qué estos frigoríficos no pueden pagar ese tipo de precios por una vaca, por ejemplo?

Esa pregunta no es para el MTSS. La respuesta está en otros órdenes institucionales. Lo que visualizamos es que sí hay ganado para faenar. Hay frigoríficos que están parados mientras otros trabajan en doble turno. ¿Cuál es el resultado? La industria frigorífica tiene 23% de capacidad ociosa de faena y 18% del personal en subsidio por desempleo. Hay contradicciones que hacen a la lógica capitalista del negocio, que tenemos que saberla leer para hacer un uso racional del subsidio por desempleo. Esta administración es la que se inicia con el mayor déficit fiscal en los últimos 35 años, y los recursos para el subsidio salen de Rentas Generales. Debemos conciliar estos componentes materiales en la realidad de la industria cárnica, con las restricciones presupuestales que hay, no perdiendo jamás el vínculo con la protección, porque el Estado tiene que proteger a los trabajadores de su situación de desamparo laboral. Esa es la tarea específica que tenemos para la industria frigorífica. Esto tiene una complejidad extraordinaria. En la opinión pública se entretejen historias acerca de que se niega un subsidio tratando de contraponernos en términos de sensibilidad o de compromiso con los trabajadores que quedan en esta situación de paro, y en realidad es porque no hay fundamentos de carácter operativo y financiero para dar la aprobación.

¿Qué opina de la situación en la industria láctea?

Hay que tener siempre una mirada estructural de cada ramificación para luego ir a la casuística de cada empresa. Si no tenemos una visión general, no vamos a entender dónde están las claves para resolver cada demanda de subsidio. Hay productos en la producción de carne y de leche que son los que rentabilizan la ecuación de la industria. Por ejemplo, la vaca con mercado general y destino es la que rentabiliza la función de la industria cárnica, mientras que en la industria láctea el producto que rentabiliza y que tiene posibilidad de mantener viva la industria es la leche entera en polvo. Hay dos industrias que tienen producción de leche entera en polvo y que no revistan, más allá de algunos conflictos que existen, situaciones de desamparo laboral: Conaprole, que tiene 75% de la producción nacional, y Estancia del Lago, que tiene cerca de 15%. Todas las demás industrias, que no tienen producción de leche entera en polvo porque estuvieron orientadas a producir leche fluida, leche fresca y otros derivados, como manteca y quesos, y no leche entera en polvo, están en una situación muy compleja porque son productos que no rentabilizan la industria. Además, son empresas cuyos costos fijos pesan más que los de las otras dos empresas antedichas. Entonces, situaciones como la que hemos tenido en las industrias pequeñas las vamos a tener en forma recurrente. En los países autosuficientes en producción de leche y que tienen el grueso de la producción con saldos exportables existen una o dos empresas; el caso más emblemático es Nueva Zelanda con Fonterra, que es una sola empresa de base cooperativa como Conaprole. Lo importante y alentador de esto, desde el punto de vista humano y desde el punto de vista material, pero fundamentalmente pensando en el futuro del trabajo, es que para la industria de la carne o para el complejo cárnico nacional y el complejo lácteo, Uruguay, con el nivel tecnológico del que hoy dispone, con las técnicas de insumos y de manejo de las que hoy dispone, sin modificar el régimen de propiedad de los medios de producción, puede duplicar la producción de carne y la producción de leche en un horizonte temporal de ocho a diez años, lo cual no es un detalle menor.

¿Qué opinión tiene del proceso que llevó al salvataje de la Caja de Profesionales?

Comprenderá que la responsabilidad es velar por los subsistemas de seguridad social, no sólo hacer un seguimiento del desempeño del BPS como entidad fundamental del sistema, también de las tres cajas paraestatales y de los servicios de retiro militar y policial. Tenemos jurisdicción política y técnica sobre estos institutos, y todos son materia de atención de esta dirección. En particular, la Caja Profesional, que viene acumulando desde hace 20 años una serie de desequilibrios previsionales y una ausencia de calidad de gestión, la calidad de gestión política y técnica fue deficiente por lo menos hasta el presente, lo que ha arrojado la situación patrimonial y financiera conocida. Durante la transición y hasta el 11 de abril, cuando tomó estado parlamentario el proyecto de ley, estuvimos incesantemente generando las bases políticas y técnicas de reforma del instituto, en un escenario de ausencia lamentable de compromisos políticos de los directores electos de la caja y de las organizaciones gremiales que representan a los profesionales universitarios. Quiero ser claro: las tres cajas paraestatales tienen en su gobierno a representantes de las personas físicas aseguradas. La notarial, la de trabajadores del sistema financiero y la de profesionales universitarios. A diferencia de las otras dos cajas, la Bancaria y la Notarial, en donde AEBU [Asociación de Bancarios del Uruguay] y la Asociación de Escribanos tienen una concepción solidaria de la gestión de su seguro social y un compromiso político de alta proactividad para evitar desvíos provisionales que pudieran llevar a una situación de riesgo de default, en la Caja Profesional no existió esa proactividad en la gestión ni tampoco la defensa del pilar de la solidaridad como fundamento de su seguro social. Las organizaciones representativas o que invocan la representatividad de profesionales universitarios en las elecciones del directorio de la caja no llegan a convocar al 10% de los afiliados habilitados a votar. Lo segundo es que no tienen una concepción política o una concepción ideológica de solidaridad en seguridad social, que es un principio básico de la seguridad social, como los otros dos gremios vinculados a las otras dos cajas paraestatales. Y aparte existen pujas corporativas e intracorporativas entre las corporaciones profesionales, en la búsqueda del direccionamiento de la gestión de la seguridad social, no desde una perspectiva solidaria, sino desde una perspectiva corporativa. Todos esos elementos produjeron una interferencia seria en lo que tendría que haber sido una negociación similar a la que hubo en las leyes de las otras cajas. La Caja Bancaria tuvo su reforma en 2023 y el proyecto de ley salió por unanimidad en ambas cámaras. En ese mismo 2023, el gobierno remitió un proyecto de ley que ni siquiera logró los votos de los legisladores. Imagine ahora, con la situación agravada y con el esquema de actuación política gremial de las gremiales profesionales, cómo derivó la búsqueda de acuerdos políticos para sacar esa ley.

¿Cómo analiza el proceso que transita la seguridad social con la reforma que votó el pasado gobierno, en comparación con la posición del gobierno actual?

Tuvimos dos pronunciamientos claros de la ciudadanía. El 27 de octubre y el 24 de noviembre de 2024. El 27 de octubre la ciudadanía no quiso innovar en materia constitucional aspectos centrales de la seguridad social, y el 24 de noviembre la ciudadanía votó un programa que sí impulsa cambios en la normativa de la seguridad social. Somos respetuosos del pronunciamiento popular. La ciudadanía estableció no modificar por la vía constitucional los aspectos estructurales de la seguridad social, pero votó un programa de gobierno que apunta, a través del diálogo social, a establecer insumos de carácter normativo o administrativo tendientes a revertir efectos regresivos de la última reforma jubilatoria, consagrada en la Ley 20.130. La visión de la Dinass, que se consagra en la línea de acción para el quinquenio, pasa hoy por integrarnos al diálogo social y generar, en una primera etapa, un fuerte intercambio con la población a nivel territorial, a través de sus organizaciones representativas o por inquietudes de la ciudadanía, a título personal o individual, pueda establecer en territorio para luego concentrarnos a fin de año, hasta abril o mayo de 2026, en un proceso de elaboración política y técnica de alternativa y mejora del actual esquema normativo.