El turismo de sol y playa es el principal atractivo de la costa de la región este del país. Esta actividad ha estado ligada al desarrollo de la industria turística inmobiliaria nacional e internacional. La construcción de infraestructuras, servicios y emprendimientos es impulsada desde el propio ordenamiento territorial con el propósito de crear fuentes de trabajo a corto y largo plazo. Incluso, cuando la legislación vigente no se ajusta a los deseos del mercado, la Intendencia de Maldonado, donde esta tendencia es más visible, aplica una política de excepciones a la normativa territorial y exoneraciones tributarias asociadas como incentivo para las inversiones en el sector y dinamización de la economía.

Pero este proceso, si bien ha tenido éxito y permitió la permanencia en el gobierno del intendente del Partido Nacional Enrique Antía, no ha estado exento de críticas, expresa la arquitecta Isabel Gadino, docente del Centro Universitario Regional del Este (CURE) e investigadora del Departamento de Territorio, Ambiente y Paisaje (DTAP). Vecinas y vecinos, académicos y grupos ambientalistas han manifestado su preocupación y reclamos frente a emprendimientos aprobados sobre la primera línea del mar y sobre la playa, donde se han levantado edificios de 22 pisos por encima de los cuatro establecidos en la normativa. Las personas han criticado tanto los posibles impactos de las obras (cambios irreversibles en la dinámica costera, alteración de paisajes, entre otros) como los procesos de aprobación.

En este marco, Gadino se interesó en analizar las “condiciones dadas para la participación ciudadana en el ordenamiento territorial” vigente en la región y su “capacidad” frente a las presiones que ejerce el turismo residencial. ¿Se percibe en la comunidad una mayor transparencia y legitimidad en los procesos de participación establecidos por ley? ¿Existe un manejo de información en la población residente, suficiente para sostener esa participación? Estas fueron algunas de las preguntas que guiaron el estudio “Conflictos ambientales y participación social en torno al turismo residencial en Latinoamérica. Experiencias en Región Este, Uruguay”, elaborado por Gadino, el abogado especialista en legislación medioambiental José Luis Sciandro y la arquitecta y docente del CURE Nathalie Goldberg.

Las tensiones en el territorio

El turismo residencial es una “actividad dirigida a la producción de segundas residencias, infraestructuras, servicios y espacios vinculados, con usos mayoritariamente ligados a la esfera del ocio y no a las de producción y reproducción”, explican los autores en el documento. Asimismo, advierten que el desarrollo de este modelo turístico en Uruguay tiene varios impactos ambientales. Entre ellos, “afectación y pérdida de biodiversidad”, “pérdida de arena seca y en circulación”, “degradación de la calidad del agua”, “erosión de playa”, “retroceso de costa”, “degradación del valor escénico”, “incremento de la vulnerabilidad a la erosión” y “ausencia de una fuente actual de sedimentos de la magnitud necesaria para la recuperación de los campos dunares perdidos por estas acciones”.

Precisamente, estos han sido algunos de los reclamos más comunes entre habitantes de las zonas costeras de Maldonado y Rocha, grupos ambientalistas y expertos. A estos problemas, Gadino añadió los efectos de la “política de excepciones” del gobierno departamental de Maldonado, que es más visible en Punta del Este, pero también se ha extendido a otros sectores del departamento. Asimismo, la arquitecta subrayó los impactos sobre la playa y el ecosistema dunar de la construcción de edificios, casas, emprendimientos que no respetan las disposiciones establecidas en la ley. “Esto, aunque no es excepción, sí tiene que ver con una política sostenida de la intendencia de reconocer a privados que reclaman derechos sobre la playa”, dijo.

Otros grandes temas ambientales, algunos históricos, que remarcó Gadino fueron el proceso del hotel San Rafael, la construcción del edificio Delamar, la aprobación de la Junta Departamental para la instalación de una zona franca sobre el humedal del arroyo Maldonado, “el conflicto que tuvieron los vecinos por la ampliación de la rambla en Punta Colorada”, la instalación de geotubos en las playas que son vistos como “una pérdida de dinero y esfuerzo” por la población, entre otros. “Son muchos y diversos los problemas, surgen a diario”, expresó.

Los expertos señalaron que los conflictos o “tensiones en los territorios” se generan entre dos visiones prominentes. Por una parte, “una que entiende el espacio como una oportunidad de desarrollo urbano” y “otra que entiende el espacio con su riqueza en sí misma, desde la estructura del suelo hasta el paisaje, y ve el espacio como un ecosistema que no es fácil de sustituir”, sostiene Gadino. En resumen, se trata de una perspectiva que defiende la conservación ambiental y otra “más empresarial” que tiene al Estado como aliado porque entiende que de esa forma se dinamizará la economía, sintetiza Sciandro.

“Esta es la tendencia que estamos viendo en Uruguay y aparece como un tema evidente, sobre todo, en Punta del Este, pero se ha ido generalizando como la única forma de desarrollar el territorio”, sostuvo el abogado. “El conflicto está en que hay distintas tramas o capas de personas que usan el territorio. Están las personas que viven en el territorio y que generan una relación simbólica, una historia de vida y apropiación afectiva del territorio, que, generalmente, se contradicen generalmente con estas visiones empresariales o de negocio”, agregó.

La intervención explícita del Estado

Sciandro sostuvo que la “esencia” de lo que ocurre en la costa de la región este es que bienes que “tradicionalmente fueron considerados públicos”, incluso por el propio Estado, hoy en Maldonado “el gobierno departamental, en acuerdo con privados, sostiene que son bienes privados”. “Eso es inédito”, manifestó el abogado, y añadió: “siempre el Estado en sus distintas manifestaciones, ya sea nacional o departamental, reivindicó esos espacios como públicos o trató de que fueran públicos y para el interés general. Ahora vemos que no”.

El abogado señaló que este es un cambio “muy importante”, porque es el Estado el que a través de “acciones concretas” genera oportunidades de negocios que no existían. “No es un Estado que no interviene, sino que existe una intervención explícita a través de decretos, resoluciones y normas para reconocer derechos a privados y generar oportunidades de negocio a particulares, en muchos casos en contra de lo que opinan los vecinos directamente vinculados con el lugar”, apuntó.

En la misma línea, Sciandro planteó que hubo un cambio en la concepción del ordenamiento territorial que pasó de entenderse como una herramienta para estructurar el espacio para una “mejor calidad de vida” a concebirse como una “oportunidad de hacer negocios e incrementar el desarrollo económico”.

Asimismo, Gadino sostuvo que “hasta ahora, en América Latina, era clara la extracción de recursos naturales para industrializar e incorporar en el mercado”. Es decir, “se trataba de extraer para exportar”, pero eso cambió. “Ahora se trata de ocupar ese recurso, que es el espacio y su riqueza ambiental. El recurso que se saca es el metro cuadrado. Y es, por lo tanto, totalmente agotable porque una vez que se usa un espacio si querés reproducir eso tenés que usar otro y luego otro”, apuntó.

Mucha preocupación, poca información

Para dar respuesta a sus preguntas, los investigadores implementaron cuatro líneas de investigación diferentes. Por un lado, analizaron el contenido del Manifiesto de la Red de Grupos Costeros de Uruguay –que engloba a más de 50 colectivos involucrados en el tema, actores académicos y gremios estudiantiles– publicado en octubre de 2021. Por otro lado, realizaron un “seguimiento de la política de excepciones” al ordenamiento territorial en Maldonado desde 2015 en adelante. Este punto incluyó los resultados de un ciclo de talleres participativos que tuvieron lugar en el departamento entre 2017 y 2018 a iniciativa del CURE, la Liga de Fomento de Punta del Este, otras organizaciones locales y el entonces Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

De los talleres se desprende una percepción de “mal uso” de la herramienta “excepción”, “desconfianza y falta de transparencia” en los procesos asociados a esta políticas” y “efectos perjudiciales y minusvalías urbanas surgidas de las excepciones”. “La política de excepciones que tiene el gobierno de Antía genera muchísimos conflictos en todo nivel, para vecinas y vecinos afectados, comunidades específicas, arquitectos, entre otros. Las personas se movilizan por el cuidado del ambiente y del paisaje, pero también por la norma, porque esta política implica borrar por completo la normativa”, expresó Gadino.

No obstante, estas no fueron las únicas estrategias del trabajo. Entre los instrumentos implementados, Gadino destacó dos que fueron generados específicamente para esta investigación. Por un lado, las entrevistas con siete grupos de activistas locales que trabajan en temas de protección del área costera recogieron sus preocupaciones y su percepción sobre la “incidencia de sus acciones en la planificación o gestión de espacios costeros”.

Los grupos entrevistados manifestaron haber realizado denuncias ante las autoridades competentes relacionadas a “intervenciones inadecuadas en faja de defensa de costa tanto de organismos públicos como de privados, rellenos de cañada, construcciones fuera de normativa, extracción de arena, tala de vegetación nativa en espacios públicos y privados, entre otros”, dice la investigación.

“Casi el 90% de estos contactos tuvo respuesta, pero solamente la mitad de los casos generó resultados considerados positivos (abrir un diálogo, realización de fiscalizaciones, aprobación de protocolos o reglamentaciones), mientras que en el resto las respuestas no van acompañadas de los cambios esperados, deben realizar numerosos contactos o esperar varios meses o incluso años para recibirlas”, agrega el texto. Además, todos los grupos activistas consultados resaltaron la importancia de contar con un “espacio de diálogo” y “toma de decisiones horizontales, de participación interdisciplinaria, con representantes de las organizaciones, técnicos, vecinos e instituciones”.

Por otro lado, los investigadores realizaron una encuesta a través de Whatsapp mediante un mecanismo denominado “bola de nieve”, con una “muestra aleatoria dentro del universo de residentes de la costa de la Región Este”. El objetivo era “conocer qué información maneja la población sobre componentes básicos para la participación en la planificación de la zona, sobre cómo es el funcionamiento geomorfológico litoral y su fragilidad frente a alteraciones antrópicas, las posibilidades de participación”, describe el documento.

Los autores recibieron 120 respuestas durante el primer semestre de 2021, en su mayoría de mujeres (58,3%) y de personas con edades mayores a 50 años (61,7%), relacionadas a Maldonado (70%) y a Rocha (30%). “Siempre hablamos de las personas que ya conforman grupos interesados en esto, pero lo que queríamos mostrar es la poca formación o conocimiento que existe a nivel general. La ley promueve la participación, pero no hay ningún conocimiento en temas específicos. Entonces, ¿por qué alguien plantearía algún reparo cuando se decide construir un edificio que va a dar trabajo a otras personas si no hay conocimiento de cuáles son los impactos que puede tener esa estructura?”, manifestó Gadino.

Entre los resultados de la encuesta, se destaca que 98,5% de los participantes ha “observado cambios en la estructura de la playa como pérdidas o ganancias de arena” y “avances o retrocesos de la orilla o cambios en el tamaño del grano de arena”. “Una amplia mayoría de encuestados relacionan o creen posible que estos cambios se deben a intervenciones antrópicas. El 61,7% cree que las obras de edificaciones e infraestructura realizadas sobre la playa tienen relación con los cambios en la dinámica costera”, agrega el documento.

“En cuanto al manejo de nociones de legislación o conceptos básicos de dinámica costera: cerca del 40% conoce algún tipo de normativa, reglamentación o procedimiento legal obligatorio para construcciones próximas de la playa, mientras casi el 50% responde que no”, reportan. Sobre las medidas que creen que se deberían implementar para “conservar casas o la playa en buen estado” más de 30% de las personas encuestadas señaló la necesidad de “aumento de controles en la faja de defensa costera”. En tanto, sobre formas de participación para solicitar “mejoras, consultar u opinar sobre intervenciones en la costa”, más de la mitad contestó que “no conocen ninguno” y sólo un tercio contestó que sí, agrega el texto.

Por último, los investigadores se interesaron en relevar datos sobre el “conocimiento general” de las personas en “temas territoriales o ambientales”. A partir de las respuestas obtenidas, señalan que “se observa un claro predominio de temas ambientales globales o con alta repercusión como la contaminación de playas” y “en mucho menor proporción temas vinculados directamente a las dinámicas de la zona costera”. Para los autores, “el conocimiento de la población sobre la temática tiene más que ver con interés y posibilidades individuales o de grupos autogestionados que con políticas o programas oficiales”.

“La formación que tienen algunos es porque les interesa el tema. Hacen cursos, investigan, preguntan, es gente muy motivada que lo hace por autoconvencimiento. Pero es necesaria una formación a todo nivel educativo sobre estos temas para que todas las personas estén informadas, conozcan la legislación y mecanismos de participación existentes”, expresó Gadino.

Un observatorio permanente y programas educativos

“Los resultados de las consultas y talleres realizados, así como el análisis de avances en el plano normativo y sus aplicaciones desde la gestión institucional, coinciden con planteos [...] sobre la instalación del discurso oficial de la gobernanza ambiental y participativa, sin un progreso real que permita lograr cambios importantes en el modelo de desarrollo histórico y tendencial de turismo residencial costero, asociado al extractivismo inmobiliario”, resumen los investigadores.

En este marco, el equipo de expertos plantea al menos tres medidas necesarias para fortalecer la participación ciudadana en la normativa ambiental y su incidencia en la planificación y gestión aplicadas. En primer lugar, proponen la creación de “espacios multiactorales y multinivel específicos para la zona costera” para la “discusión de cuestiones territoriales y asesoramiento a organismos de decisión” con un formato similar al de las comisiones de cuenca.

En segundo lugar, plantean la instalación de “observatorio costero permanente, interdisciplinario y asesor tanto de espacios de discusión como de decisión para monitorear adecuaciones a la normativa y analizar en tiempo real impactos que demanden modificaciones en la planificación”. Por último, apuntan la necesidad de desarrollar programas educativos en los distintos niveles de educación formal que “incorporen contenidos sobre las particularidades del territorio costero, así como sobre las responsabilidades y derechos que llevan implícitos el ordenamiento territorial y la participación vinculada”.

A pesar de que en este contexto “la gobernanza ambiental ocupa el espacio mínimo exigido en la normativa, y es usada desde el relato institucional para respaldar la alianza público-privada de extractivismo inmobiliario”, no desestiman el valor de la normativa y la apuesta a una gobernanza ambiental más abierta y participativa. “Si no se aprobara normativa, ni siquiera habría un marco al que referirse”, dijo Gadino.

Para la arquitecta, el avance en la legislación ambiental genera un “acumulado” y “un marco de referencia” para que cualquier persona interesada en señalar una violación a un derecho, resolución o decreto tenga un “documento escrito” en el que sostener sus argumentos y poder generar acciones. “Las normas aprobadas son señales de los intereses del Estado. Son compromisos que se van adquiriendo y sirven para que la población en general sepa hacia dónde se apunta, pero además pueda reclamar cuando hay una desviación de esos planteos”, agregó.

Gadino señaló que la participación de la sociedad civil en la planificación debe ser un aspecto “medular”, porque es la que permite que se “mantenga cierta lógica” ante los cambios de gobierno. “La ciudadanía es la que tiene que decir “recuerden los acuerdos y compromisos asumidos”, es la que tiene que estar golpeando la puerta siempre y es la que desde su cercanía con los territorios observa otras cuestiones que quizás no entran en los análisis técnicos, científicos o desde la gestión política”, agregó.

Por su parte, Sciandro planteó que “lo normativo en el siglo XXI tiene sentido en la medida en que la gente lo reivindique como un valor y eso ocurre a través de la participación”. “El tema es cómo podemos mejorar este escenario y que la participación tenga una incidencia real en la toma de decisiones y legitimar el discurso normativo que hoy está menospreciado en función del otro discurso de la inversión y el trabajo”, manifestó.

Artículo: “Conflictos ambientales y participación social en torno al turismo residencial en Latinoamérica. Experiencias en Región Este, Uruguay”
Publicación: Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México (abril de 2022)
Autores: Isabel Gadino, José Luis Sciandro y Nathalie Goldberg.