La premisa “ausencia de control” se repite sucesivas veces a lo largo del informe realizado por la Auditoría Interna de la Nación a la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (Dinara), que forma parte del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). La Dinara tiene entre sus cometidos fundamentales “actuar como la autoridad oficial competente en materia de sanidad e inocuidad alimentaria de los productos pesqueros y acuícolas”, “recepcionar y gestionar las solicitudes, permisos, autorizaciones y concesiones” vinculadas a la pesca, “establecer un sistema nacional de información acuícola” y “velar por el cumplimiento de los compromisos asumidos con los organismos internacionales”. El problema radica en que, según el documento, existen niveles “extremos de criticidad” en el desempeño de sus obligaciones.

La auditoría tuvo como objetivo “evaluar el proceso de emisión y renovación de los permisos de pesca comercial industrial, así como las actividades de control implementadas sobre el aprovechamiento responsable y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos”. El período de análisis comenzó en enero de 2020 y finalizó en diciembre de 2022. Su conclusión es preocupante, ya que sentenció que “el proceso de emisión y renovación” de los permisos de este tipo de pesca a gran escala presentaron “debilidades de control interno, que no permiten asegurar que los mismos cumplen con los requisitos establecidos por la normativa vigente, la eficiencia de las operaciones, la confiabilidad e integridad de la información y la protección de los recursos hidrobiológicos”. En este contexto, se suma el histórico reclamo de los funcionarios de la dirección debido a la falta de personal para llevar adelante sus tareas. Pero vamos a sumergirnos un poco más en la problemática.

Caldo de cultivo para irregularidades

Entre las obligaciones de la Dinara se encuentra emitir los permisos de pesca, que son otorgados a una embarcación concreta, por un plazo establecido -suele ser de cinco años y su renovación debe tramitarse previo al vencimiento del plazo-, para tomar ciertas especies particulares y “bajo determinadas condiciones en aguas jurisdiccionales o en altamar”. A su vez, las embarcaciones no pueden estar inactivas por más de 180 días, porque de hacerlo su permiso sería cancelado. Cabe resaltar que no existe un único permiso de pesca, pero el informe se centra únicamente en la pesca comercial industrial, lo que deja por fuera a la pesca deportiva, artesanal y la destinada a la investigación científica. “De los 54 permisos de pesca comercial industrial informados por el organismo como vigentes en 2022, se analizaron 37, constatándose apartamientos normativos y debilidades en el proceso de emisión”, señala la auditoría.

A continuación, explica las desviaciones. “Al momento de dictarse el acto administrativo que otorga los permisos definitivos, provisorios y sus renovaciones, no se cuenta con toda la información respaldante”, detalla. También resalta las “demoras excesivas e injustificadas en el trámite de diversos expedientes”, que pueden llegar a durar hasta tres años, y la pérdida por más de un año de dos expedientes “sin que surja su detección por la administración, ni acciones por parte del interesado”. Por si fuera poco, “se identificaron resoluciones de la Dirección avalando la justificación de tiempo de inactividad de los buques por plazos mayor a 180 días, no surgiendo la documentación que da lugar a dicho acto administrativo”. “Asimismo, cuando se excede el plazo de vigencia de cinco años del permiso, se resuelve en un mismo acto sobre el permiso y su renovación posterior. Es de observar que, ante la demora de la administración, el interesado inicia el expediente de renovación de un nuevo permiso definitivo que aún no se emitió”, suma. Por otra parte, detectó que debido a las “demoras en la emisión y renovación de los permisos definitivos” se otorgaron “sucesivos permisos provisorios, desvirtuando el uso de esta figura”. Menciona, como ejemplo, que se han emitido 67 permisos provisorios -que tienen una duración de 60 días- en un caso de trámite de renovación.

¿Cuáles son los peligros de estar frente a esta situación? “Otorgar permisos de pesca comercial industrial para explotar recursos del país a empresas que no cumplen con los requisitos exigidos por la normativa”, “generar la conducta de la irregularidad, utilizando las empresas las debilidades de la administración para operar en forma irregular”, “empresas pescando sin la habilitación debida”, “falsificación de permisos de pesca” y “toma de decisiones inadecuadas o a destiempo” son tan sólo algunos ejemplos citados de la auditoría.

Impacto en la biodiversidad y violación de acuerdos internacionales

La auditoría interna también encontró “ausencias y debilidades en las diferentes actividades de control”. “Una vez emitido el permiso y durante su vigencia, no se realiza ningún control de actualización de la documentación presentada en dicha instancia por el permisario. Dicho control se realiza con la renovación, lo que determina que las empresas puedan estar operando en situación irregular por períodos extensos”, indica el texto. Esto puede traer aparejado que el país esté “incumpliendo con acuerdos internacionales” y que “empresas ejercen la actividad de forma irregular contando con permisos vigentes”. Asimismo, enfatiza que “no existe un control a fin de garantizar que los resultados de la pesca de los buques coincidan con la especie y cantidad habilitada”. Entienden que la situación se debe a “la falta de controles sobre los partes de pesca”, que las empresas entregan al terminar cada viaje y previo a la descarga de la pesca, y a que “no existe designación de un cuerpo inspectivo”. Por esta razón existe el peligro de que haya un “impacto negativo en la sustentabilidad de los recursos hidrobiológicos”.

A su vez, la Dinara tiene bajo su dominio castigar las infracciones, que se tipifican como “muy graves, graves o leves”. Puede aplicar multas, suspensión temporal de actividades o instalaciones, su clausura definitiva y la revocación del permiso, concesión o autorización. La auditoría encontró “debilidades” en cuanto al “control sobre las multas y su pago”.

Falta de trabajadores e información

Otra de las responsabilidades de la Dinara consiste en actualizar el Registro General de Pesca y Acuicultura. Allí se encuentra información vinculada a los “titulares de los permisos, especies, artes y equipos de pesca, vigencia, cuotas y zonas de captura”, datos “atinentes a las embarcaciones dedicadas a la actividad pesquera autorizadas a enarbolar pabellón nacional” e “infractores y sanciones aplicadas”. Tener conocimiento de estas últimas es fundamental porque su constatación inhabilita “la expedición del permiso”. En este contexto, la auditoría específica que el organismo “no cuenta con un sistema de información adecuado a su cometido, no permitiendo a su vez una trazabilidad de todos los trámites asociados a un permisario y/o buque”. La situación tiene como consecuencia que la dirección del MGAP esté expuesta a la “inadecuada toma de decisiones por no contar con la información necesaria”.

Vinculado a este punto, el informe menciona que “los canales de comunicación internos de la Dinara no garantizan un proceso continuo e interactivo de información necesaria, relevante y de calidad”. “En lo referente al manejo de los activos de información del organismo, Servicios Jurídicos proporcionó resoluciones ministeriales que califican la mayoría de la información que maneja la Dinara como confidencial y reservada, definiendo como dueño de los datos a los encargados de las áreas de Registro de Pesca, Industria Pesquera y Biología Población, según el activo de información referido. Asimismo, se creó el Comité Técnico, cuyo cometido es analizar las solicitudes de información pública de origen interno y externo [...]. Consultado el director nacional y la encargada de Registro de Pesca sobre el manejo de la gestión de la seguridad de la información, se brinda información que no condice con lo descrito anteriormente, tanto en referencia a la calificación de la información como de la gestión de las solicitudes”, dice la auditoría.

Por último, se encontró que “la estructura organizativa establecida, las líneas de reporte y los niveles de autoridad y responsabilidad de la Dinara no garantizan la consecución del objetivo de regular el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos”. Fundamentan que existen “falta de políticas formales y actividades de control que sustenten las directivas de la dirección”, así como “ausencia de reportes formales y de un continuo flujo de información para la gestión” -por ejemplo, menciona que “no se realizan reuniones generales de coordinación, no existen manuales de funciones ni procedimientos, fijándose cambios en el proceso a través de mandatos verbales”- y que “la dirección asigna, delimita y delega autoridades y responsabilidades sin planes de contingencia”. Por último, detectan que existen cargos “acéfalos de relevancia, falta de personal y con causal jubilatoria sin que se cuente con un plan de transición”.

La visión de Coronel

Jaime Coronel es el director de la Dinara. En diálogo con la diaria dijo que están “armando un plan de acción”. “Muchas de las cosas que se plantean en la auditoría podríamos preguntarnos por qué no se hacen. Es porque no hay gente, entonces estamos buscando reforzar”, comenta, aunque agrega que “hay una cantidad de supresión de cargos anteriores a esta administración bastante importante. Los cargos los deberías generar en una rendición, lo cual nos ha dado problemas. Somos conscientes de que tuvimos dos años de pandemia; no es por justificar, pero después vino la sequía”. Dice que el informe le dejó un “sinsabor” porque “se les dijo que se estaban tomando las acciones y, sin embargo, la auditoría no lo consideró así”. Por otra parte, también le molestó que el informe, en algunos puntos, terminó “metiéndose dentro del ordenamiento interno de una administración”. Asimismo, manifiesta que va a seguir en el cargo “hasta tanto el presidente o el ministro, que fueron quienes pusieron su confianza, me digan ‘no confío más en usted’”.

Consultado sobre la posibilidad de que empresas estén pescando de forma irregular contando con permisos vigentes, manifestó que hay “seis personas trabajando en el puerto de Montevideo que, cuando el barco va a descargar, van a mirar que tenga una habitación sanitaria. No es tan así que el barco descarga sin habilitación sanitaria. También, a partir de la reestructura, se está armando un Departamento de Fiscalización, Control y Muestreo. Está dentro de la reestructura organizativa que se le propuso a la Oficina Nacional de Servicio Civil. Todavía no se ha implementado, pero está dentro de las propuestas. Hay cosas que se plantean como problemas que ya están diagnosticados y la administración ya lo planteó”, indica.

Coronel prefiere mantener por separado la problemática de la pesca ilegal y la auditoría. Sin embargo, cuenta que están trabajando junto a la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) para generar otro “plan de acción”. “Tenemos un acuerdo con la FAO para reforzar las medidas de estado del puerto y llevan tres talleres en el país evaluando lo que hacíamos. En realidad, más que una evaluación, son recomendaciones, en particular legales y sobre el sistema de control y vigilancia. Estamos participando todos los organismos vinculados al estado rector del puerto, incluidos organismos que no habían participado en otras reuniones, como Fiscalía e Interpol”, resalta. Recordemos que el puerto de Montevideo es el único puerto libre -es decir, se exime del pago de impuestos, tasas o tributos a la importación- de América del Sur y uno de los más visitados a nivel global por barcos de trasbordo que, según ha reconocido la FAO, fomentan la pesca ilegal no declarada y no reglamentada. Una reciente investigación de Mongabay Latam demostró que han arribado a nuestra terminal portuaria barcos pesqueros y flotas denunciadas por abuso laboral y trata de personas.

El director de la Dinara afirma que “todos los barcos que ingresan al puerto se analizan, se ve su situación, se ve cuál es el historial del barco, los registros”, y agrega que han “mejorado los controles”. Por otra parte, plantea que las sugerencias que realizó la FAO al gobierno son “información de carácter reservado en cuanto a que es un intercambio de pareceres de los hechos”. “La idea es que el Plan de Acción sí sea público en función de todas las recomendaciones”, finaliza.

¿Un reclamo histórico que puede ser escuchado?

La Asociación de Funcionarios del MGAP emitió un comunicado donde señala que la auditoría demuestra “el grave problema estructural de funcionamiento que presenta la Dinara, como resultado del desmantelamiento presupuestal y de recursos humanos que ha venido experimentando en las últimas décadas”. Reafirman su “firme posicionamiento respecto a las competencias de control y fiscalización que debe cumplir el Estado y que toda su actuación debe estar orientada exclusivamente al interés general, respetando al pie de la letra toda la normativa en materia específica”.

La presidenta del sindicato, Carolina Arcuri, manifestó a la diaria que no les sorprendió el resultado del informe. “Sabemos que desde hace mucho tiempo el MGAP ha mermado el ingreso de funcionarios. Cada vez somos menos y se le otorga menos presupuesto para su funcionamiento, en particular a la Dinara. Desde el inicio de esta nueva administración hemos tenido serios problemas con la dirección. Por ejemplo, al comienzo tuvimos problemas para el pago a los inspectores del Departamento de Industria Pesquera, que cobran una partida por sus tareas inspectivas, que tienen que ver con aspectos higiénicos sanitarios de los buques que exportan. El problema no se resolvió, sino que mermó la cantidad de control. En las reuniones que tuvimos con el director hasta se planteó que no era necesario tener los controles del cuerpo inspectivo de fiscalización los fines de semana en el puerto de Montevideo. Se continuó fiscalizando, pero la intención estaba clara desde el principio de la administración”, apunta.

Por otro lado, también menciona que actualmente existen “denuncias de acoso moral laboral de varios funcionarios, que involucran directamente al director”. “En este momento se está llevando a cabo en la Dinara una intervención que consiste en talleres y capacitaciones sobre acoso moral laboral a raíz de una solicitud que hizo nuestro sindicato en el ámbito de la bipartita de salud. Nos costó mucho conseguirlo y finalmente el ministerio está pagando los honorarios de la profesora catedrática que está realizando los talleres para todos los funcionarios”, acota.

Arcuri destaca que de “no fortalecer con recursos humanos y económicos”, los controles “se van a ir desvaneciendo”. “Claramente la cuestión se profundiza. En cada Rendición de Cuentas o presupuesto nacional, al contrario de solucionarse el problema, cada vez empeora. Dotar de recursos y políticas para un buen funcionamiento, y que el ministerio cumpla con sus cometidos, es responsabilidad del gobierno”, finaliza.