Durante el siglo XXI los conflictos ambientales por el agua mostraron un incremento sostenido en la región costera

Un trabajo de investigación actualmente en curso,¹ desarrollado por un equipo interdisciplinario de la Universidad de la República, sistematizó bases de datos de prensa, investigaciones previas y documentos públicos² para reconstruir el mapa de los conflictos hidrosociales registrados entre los años 2000 y 2025 en la región costera del país. El estudio analiza tanto las actividades económicas que desencadenan estas disputas como los actores que participan en ellas.

Las tensiones entre una perspectiva desarrollista y otra orientada a la preservación ambiental atraviesan buena parte de estos conflictos, que tienen en la construcción de infraestructura y en la expansión inmobiliaria sus detonantes más frecuentes. En este marco, las organizaciones territoriales de base se consolidan como actores protagónicos: articuladas en redes de escala regional o nacional, protagonizan las coaliciones que impulsan las demandas, y lo hacen apoyándose con frecuencia en saberes contraexpertos que cuestionan los diagnósticos oficiales, es decir, en conocimientos, prácticas y perspectivas que cuestionan la hegemonía del conocimiento científico tradicional o los objetivos de su producción. El trabajo ofrece, además, una primera caracterización de los actores privados identificados en estos procesos.

Esta investigación parte del concepto de conflicto hidrosocial, entendido como un tipo particular de conflictos ambientales que tiene lugar en disputas en torno al agua e involucra elementos tanto biofísicos como sociales, políticos, económicos y culturales.

El proceso de conflictividad hidrosocial en Uruguay tiene un punto de inflexión en la lucha que impulsó el plebiscito sobre la reforma constitucional en 2004, junto con las elecciones nacionales de ese año, en las que ganó el Frente Amplio por primera vez. La iniciativa, impulsada por la Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida (CNDAV), contó con la adhesión de más del 64% de la ciudadanía. Esta implicó la consideración del agua y el saneamiento como derechos humanos y estableció criterios de sustentabilidad –las cuencas hidrográficas como unidad de manejo, la participación social y la anteposición de criterios sociales a los económicos en la toma de decisiones–. También estableció que su gestión debe ser prestada “directa y exclusivamente” por el Estado.

Más de 100 conflictos en el Río de la Plata y la costa oceánica

El área analizada en la investigación comprende la región hidrográfica del Río de la Plata y el frente marítimo, integrada por Montevideo, Canelones y San José en su totalidad, además de sectores de Maldonado, Rocha, Colonia, Florida, Flores y Lavalleja. En esta región se localizan las aguas que escurren hacia el Río de la Plata y el océano Atlántico. Sus principales cursos son los ríos Santa Lucía, Santa Lucía Chico, San Juan, Rosario y San José y los arroyos Solís Chico, Solís Grande, Canelón Grande y Colorado. La compone también un conjunto de lagunas costeras como la Laguna del Cisne, del Sauce, de José Ignacio, Garzón, Rocha, Castillos y Negra. Estas lagunas y ríos son sumamente importantes por su relevancia en el abastecimiento de agua potable, su valor turístico y ecosistémico.

La región presenta una fuerte presencia de ciudades, localidades y áreas urbanizadas que se articulan en forma de red, conectadas por rutas y caminos. Se destaca un continuo urbano que se desarrolla desde la zona este de Montevideo hasta la costa de Maldonado.

En total, el estudio identificó 102 conflictos hidrosociales en el período analizado. Todos los departamentos registraron algún caso, aunque la mayor concentración se ubicó en el este del país. Canelones encabezó la lista con 30 conflictos, seguido por Maldonado con 28 y Rocha con 15. Entre los tres concentraron casi tres cuartas partes del total. Para la elaboración de la serie temporal del estudio, se tomó el año de comienzo de cada uno como referencia para su registro. La evolución temporal muestra una tendencia clara: los conflictos registrados aumentaron con el paso de los años. Entre 2002 y 2006 aparece una primera ola, pero a partir de 2011 el crecimiento se vuelve sostenido. Desde entonces se registró al menos un conflicto nuevo por año, con 2024 como el de mayor cantidad de inicio de casos (14).

¿Qué desencadena los conflictos ambientales?

Con el procesamiento de la información secundaria se buscó dar cuenta de las acciones que, a través de impactos concretos o potenciales, desencadenan conflictos ambientales. Para eso se diferenciaron seis categorías de actividades desencadenantes: agropecuaria, infraestructura, desarrollo inmobiliario, industrial, actividades extractivas y respuesta ante eventos ecosistémicos.

Las principales actividades vinculadas a la conflictividad son el desarrollo inmobiliario y las obras de infraestructura, que en conjunto representan más del 60% de los casos registrados. En Maldonado, por ejemplo, el desarrollo inmobiliario aparece como el principal desencadenante de conflictos, concentrando 14 casos. El dato confirma algo que distintos estudios ya venían señalando: la fuerte presión de la expansión urbana y turística sobre la costa este del país.³ Otro caso de notable concentración se observa en Canelones con la actividad agropecuaria (diez casos), seguida a distancia por Maldonado (tres casos). Con excepción de las tres actividades mencionadas, la distribución entre departamentos es relativamente equitativa.

Actores privados identificados

Se registraron 51 conflictos en los que la prensa menciona a un actor privado como desencadenante del conflicto debido a los impactos ambientales asociados a su actividad. Este conjunto de conflictos incluye únicamente los casos en los que el actor privado es identificado de forma explícita, ya sea mediante el nombre del titular de la actividad o de la empresa. En este sentido, el desarrollo inmobiliario presenta niveles muy altos de identificación (61%), lo que probablemente se vincule con las estrategias de comunicación y promoción de los propios emprendimientos. Algo similar ocurre en el caso de la infraestructura (62%), donde la visibilidad de las empresas constructoras es elevada. En contraste, en el sector agropecuario la mención explícita de actores privados disminuye considerablemente (26%). Esto sugiere un menor nivel de identificación concreta del actor privado responsable de desencadenar el conflicto, pero una alta identificación de la actividad agropecuaria en abstracto como factor desencadenante.

Algunas consideraciones iniciales: la centralidad de las relaciones de poder

La conflictividad hidrosocial en Uruguay refleja una disputa pública por la democratización de la gestión del agua –acceso, usos y distribución–. Los procesos de movilización no solo denuncian impactos ambientales puntuales, sino que impulsan formas alternativas de valorar las aguas –en sus diferentes formas– frente a los mercados y su privatización por cantidad, calidad y las “falsas soluciones” tecnológicas. Estos conflictos son, en última instancia, una disputa por los horizontes políticos y jurídicos de los territorios que habitamos.

Como se mencionó al inicio de este artículo, la sistematización realizada releva conflictos hidrosociales ocurridos durante los últimos 25 años para la región costera del Río de la Plata y el frente marítimo de Uruguay. En línea con la bibliografía de referencia sobre conflictividad ambiental en el país, el trabajo confirma un crecimiento sostenido de estas disputas a lo largo de todo el período y en toda el área de estudio. Este aumento sostenido, con un pico de inicio de conflictos en 2024, interpela la efectividad de los órganos de participación creados –por ejemplo, las comisiones de Cuenca– como ámbitos en los cuales dirimir las tensiones entre los diferentes actores. Por el contrario, la movilización social aparece como el principal motor en la creación de estos ámbitos, aunque muchas veces su implementación no logra superar un plano formal.

El enfoque adoptado, la ecología política del agua, nos permite confirmar la tesis de la centralidad de las relaciones de poder en las disputas de carácter hidrosocial. En particular, la importancia entre las actividades desencadenantes de los conflictos que ocupan el desarrollo inmobiliario y las obras de infraestructura dan cuenta de esta centralidad.

En términos espaciales es importante destacar la concentración de algunas actividades desencadenantes de conflictos en ciertas regiones. En Canelones, por ejemplo, se evidencia mayor concentración de conflictos por la actividad agropecuaria, en particular a partir de la presión del agronegocio en la ocupación del espacio y en la intensificación del uso de plaguicidas en zonas de interfaz urbano-rural. Mientras tanto, en Maldonado el desarrollo inmobiliario es la principal actividad desencadenante de conflictos en el período y, a su vez, concentra la mayoría de los conflictos generados por esta actividad en toda la zona de estudio. Esto habla de una clara especialización productiva de los departamentos.

La noción de territorio hidrosocial⁴ nos permite sostener que, ante una articulación particular, se definen exclusiones y distribuciones desiguales de beneficios y costos ambientales. La región costera de los departamentos de Canelones, Maldonado y Rocha presenta una configuración territorial particular, en la que se concentra la mayor parte de la conflictividad hidrosocial del período (73%). En relación con los actores privados, a diferencia de la alta visibilidad de los emprendimientos inmobiliarios y de infraestructura, existe una baja identificación de actores vinculados a las actividades agropecuarias como desencadenantes de estas disputas.

Estos son algunos de los resultados preliminares de un proyecto de investigación que está en marcha y que abordará estas discusiones con mayor profundidad, con énfasis en las tramas organizativas de los colectivos así, como las dinámicas de poder entre los actores privados, los institucionales y el papel de los saberes hegemónicos y los contraexpertos.