La ejecución del gasto que se presenta fue realizada por los organismos de la Administración Central. Estos son: los ministerios, el Poder Legislativo, los organismos del artículo 220 de la Constitución -Poder Judicial, Tribunales, Corte Electoral, Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), Universidad de la República (Udelar), Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU) y Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), además de una serie gastos como el pago de intereses de la deuda pública, las transferencias que el Estado realiza y otras partidas de gasto no incluidas en ningun organismo-. Si bien el gasto ejecutado por la Administración Central no incluye la actividad de las empresas públicas, de los bancos del Estado, de los entes paraestatales ni de los organismos de regulación, constituye el componente principal del gasto total del Estado.
Crece desde el pie
De la información presentada por el Ejecutivo se puede concluir que el gasto del GC en 2012 fue de 255.000 millones de pesos aproximadamente, es decir, unos 12.500 millones de dólares. Esta cifra representa aproximadamente 25% del Producto Bruto Interno (PIB) del país en 2012. La relación entre gasto del gobierno y PIB, que de alguna manera se aproxima al peso que el sector público tiene en la economía, se ha mantenido en el entorno del 25% del PIB a lo largo de los últimos años.
Si se analiza la evolución del gasto del GC entre 2005 y 2012 en términos constantes (o reales), se encuentra que creció a una tasa anual promedio de 7,2% en el período. En comparación, el PIB uruguayo se expandió a una tasa de 5% promedio anual en el mismo período.
A nivel de los grandes rubros de gasto -en personal, de funcionamiento e inversiones- se observa un importante aumento en las inversiones, que crecieron 22% mensualmente entre 2005 y 2012. Sin embargo, el dinamismo de las inversiones públicas presenta un claro cambio en relación a la tendencia que tuvo entre 2005 y 2010. Entre 2011 y 2012, las inversiones del GC se redujeron en términos reales un 7% y 4%, respectivamente, lo que compensa parcialmente el aumento de las inversiones en los años anteriores. En contraste, el gasto en personal -que incluye tanto salarios como compensaciones- ha presentado una tendencia creciente incluso en años recientes, con una tasa de aumento anual promedio de 10%, aproximadamente.
Si bien para el promedio del GC el gasto en personal representa 31% del total, en algunos incisos esa proporción es sensiblemente superior. Tales son los casos de ANEP (donde el 80% del gasto se destina a personal), Udelar (77%), el Ministerio del Interior (77%) y el Ministerio de Defensa Nacional (70%).
Con las cifras de 2012, la estructura del gasto muestra que por cada 100 pesos que egresan del Estado uruguayo, 62 se van a gastos de funcionamiento (que incluye suministros de servicios, papelería, etcétera), 31 a los salarios de los funcionarios de Estado y tan sólo 7 pesos a inversión (en infraestructura edilicia, equipamiento informático o de oficina).
Hechos y prioridades
Si se agrupa el gasto de los incisos en función de su naturaleza, es posible aproximarse al gasto por funciones o por área programática. Así, si se suman las partidas de gasto ejecutadas por ANEP, Udelar -sin incluir el gasto del Hospital de Clínicas- y otros gastos educativos de menor volumen, se verifica que el gasto en educación alcanzó 2.220 millones de dólares en 2012, es decir, 18% del gasto total y cerca de 4,5% del PIB. El gasto en Salud -compuesto por el gasto de ASSE, el Ministerio de Salud Pública, el Hospital de Clínicas, Sanidad Militar y Policial y otros gasto sanitarios menores- alcanzó 1.300 millones de dólares, 10,5% del presupuesto público.
Por su parte, el gasto en Protección Social -que suma las transferencias de fondos públicos al Sistema de Seguridad Social, además del gasto del Ministerio de Desarrollo Social y el INAU- fue casi la cuarta parte del presupuesto total, unos 3.190 millones de dólares. La suma del gasto en Educación, Salud, Protección Social y Vivienda (aproximadamente 250 millones de dólares) permite hablar de un gasto social cercano a 55% del total del gasto del Estado, que medido en dólares alcanza casi los 7.000 millones, representando un 14% del PIB.
Por su parte, el gasto en Seguridad -medido en base al gasto ejecutado por el Ministerio del Interior, pero también partidas de gasto vinculadas del Ministerio de Defensa Nacional (MDN) y del INAU- alcanzó 10% del gasto total del GC. En particular, el MDN participa del gasto con un 4% del total, es decir, unos 500 millones de dólares, y la tendencia actual que presenta el gasto militar es claramente decreciente. En 2005, la participación del gasto militar en el total era casi 2 puntos porcentuales mayor (5,91%) que la actual.
También se destaca el bajo porcentaje que representa el gasto en Ciencia y Tecnología en el total, con tan sólo 0,4% del total del gasto estatal, aunque en la medición no se considera el gasto en el rubro que haya hecho Udelar.
El pago de intereses de la deuda pública en 2012 insumió un gasto de 1.180 millones de dólares, lo que es aproximadamente 10% del total del presupuesto. La suma del gasto de los incisos presupuestales vinculados a la producción de bienes y servicios -ministerios de Ganadería, Agricultura y Pesca, Industria y Turismo- también presenta un guarismo relativamente bajo (2,6%).
El gasto en Infraestructura, Transporte y Comunicaciones y el de Cultura y Deportes fue respectivamente de 3% y 0,8%.
Lo que queda
A partir de los datos incluidos en los tomos de la Rendición de Cuentas es posible aproximarse al concepto de "gasto no discrecional", es decir, aquel nivel de gasto respecto del que es relativamente difícil tomar decisiones de reasignación, por lo que es posible conocer el grado de rigidez del presupuesto nacional. En este sentido, si se suma el gasto en salarios y compensaciones de los funcionarios públicos, las transferencias a la seguridad social que aseguran el pago de pasividades, el pago de intereses de la deuda pública y el gasto en protección social, se arriba a 66% del total del gasto presupuestal. De esta forma, tan sólo la tercera parte del gasto del Estado presenta cierta posibilidad de reasignacion a otros posibles destinos.
Para quién y cuánto
Las transferencias al Sistema de Seguridad Social que el Estado realiza para cubrir las diferencias entre los aportes de trabajadores y empleadores y el cobro de jubilaciones y pensiones alcanzaron 2.783 millones de dólares en 2012. Dentro de ese monto, ocho millones corresponden a transferencias realizadas a hacia las cajas Policial y Militar. Tan sólo las transferencias a la seguridad social configuran 22% del total del presupuesto nacional.
El inciso 21, denominado “Subsidios y Subvenciones” incluye transferencias de dinero público a instituciones tanto estatales como privadas. En el apartado en el que se desagregan, se observa que 53% de éstas se realizan hacia el sector privado, entre las que se encuentran las transferencia al sector agrícola, la prefinanciación de exportaciones, subsidios a instituciones sin fines de lucro y el gasto de la tarjeta alimentaria a hogares de bajos ingresos. Los principales subsidios para organismos públicos fueron los 4,6 millones de dólares destinados a AFE, un millón de dólares a Pluna, más de 500.000 dólares a la Comision Técnica Mitxta de Salto Grande, 661.000 dólares para la Dirección Nacional de Correos y más de 400.000 al Instituto Nacional de Colonización.