Sólo 40% de los uruguayos está satisfecho con la disponibilidad de vivienda de calidad y precio accesible en la ciudad en que reside. Según ese indicador, Uruguay está en el puesto 15 entre 18 países de la región.1 Hay indicios de que el problema de acceso a la vivienda no es un tema de nivel sino esencialmente de desigualdad. Si clasificamos los hogares uruguayos en cinco grupos según su posición en la distribución del ingreso, de cada 100 hogares de los dos grupos de ingresos más altos que acceden a la vivienda propia, sólo 58 hogares de los dos grupos de ingresos más bajos lo hacen. En este ratio Uruguay está último, por lejos, en la región (ver gráfico).
En la última década se ha desplegado un abarcativo set de políticas públicas para atender el problema de la vivienda. Entre éstas se destacan un amplio rediseño institucional con la creación de la Agencia Nacional de Vivienda y el cambio de rol del Banco Hipotecario del Uruguay, el aumento del financiamiento a cooperativas y la continuidad de programas preexistentes de vivienda rural (Movimiento pro Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural, MEVIR) y mejora de asentamientos precarios. Asimismo, la Ley 18.795, de Vivienda de Interés Social (LVIS) instaló en 2011 un régimen de exoneraciones tributarias para inversiones en construcción y refacción de viviendas. La semana pasada María José Álvarez analizó (http://ladiaria.com.uy/articulo/2015/11/juntos-y-revueltos/) el potencial de la LVIS para disminuir la segregación residencial, lo que podría pensarse como uno de los objetivos de la ley si tenemos en cuenta que ésta se propone apoyar proyectos que “contribuyan a la integración social”. En esta nota pongo en consideración una medida para avanzar en otro de los objetivos explícitos de la LVIS: facilitar “el acceso a la vivienda de los sectores socioeconómicos bajos, medios bajos y medios de la población”. Además de formar parte del texto de la ley, este objetivo parece razonable dado lo que ilustra el gráfico: en Uruguay el problema de acceso a la vivienda no está en los sectores medios-altos y altos, sino en los de ingresos bajos, medios bajos y medios. La proliferación de asentamientos precarios en el territorio urbano es sin duda una señal de primer orden de este fenómeno de causas múltiples.
Si bien no se dispone aún de una evaluación de la LVIS, se puede enumerar algunos puntos de relativo consenso respecto de la marcha del programa. En primer lugar, como ya nos contó María José en su nota, desde que se comenzó a aplicar la LVIS la inversión inmobiliaria se redireccionó masivamente de los barrios costeros de Montevideo a las zonas más céntricas. Si hasta 2011 80% de la construcción se realizaba en la franja costera entre Punta Carretas y Carrasco, luego de ese año el patrón se invirtió y la construcción floreció en otros barrios de la ciudad, en especial en los cercanos al centro. En segundo lugar, los precios de las viviendas de interés social no son en general accesibles para los hogares de ingresos bajos y medios bajos a los que la ley buscó beneficiar. En tercer lugar, el costo de la política no ha sido adecuadamente cuantificado pero podría ser muy alto. Si bien el monto de impuestos exonerados no es igual al costo de la política, porque parte de las inversiones no se habrían realizado sin las exoneraciones, un dato oficial indica que sólo con los proyectos aprobados hasta marzo de 2014 se habrían exonerado impuestos por un monto total de 235 millones de dólares. Para tener una idea de la magnitud, éste es un monto en el orden de lo que sería el incremento presupuestal para toda la educación y salud en la propuesta del Poder Ejecutivo para 2017.2
En 2014, cuando ya era claro que los hogares de ingresos bajos no estaban accediendo a las viviendas LVIS, el gobierno reaccionó implementando nuevos topes de precios en algunas zonas. Si bien el objetivo de estos nuevos topes -que la LVIS llegue a sectores de menores ingresos- es obviamente compartible, no es tan obvia la efectividad de la medida implementada para alcanzarlo. El problema es que no necesariamente las viviendas con precios topeados van a los hogares a los que la política no está llegando. Una propuesta alternativa que ha sido aplicada en otros países sería directamente condicionar las exoneraciones de impuestos a que las viviendas sean ocupadas por los hogares a los que se quiere llegar con la política.3 Más allá de los detalles de implementación, esta propuesta tiene dos componentes principales. El primero es que el Estado debe definir un criterio de selección de hogares beneficiarios, tal como se hace con otras políticas, como por ejemplo las asignaciones familiares. El segundo componente es que los proyectos recibirán exoneraciones impositivas sólo si un mínimo de viviendas es ocupado por los hogares seleccionados según el primer componente.4 Por ejemplo, la nueva reglamentación podría establecer que para acceder a las exoneraciones tributarias, los proyectos LVIS deberían reservar para hogares en situación de pobreza de ingresos (ejemplo del primer componente) al menos la mitad de las viviendas (ejemplo del segundo componente).
La propuesta no implica que el Estado deba invertir más o menos fondos en la LVIS. La idea es que, sea cual sea el monto de los recursos invertidos, el gasto fiscal esté mejor focalizado que en los cuatro primeros años de funcionamiento del programa. En cualquier caso, sería deseable que la LVIS cuente con una asignación explícita y transparente del monto de impuestos a exonerar por año y con una evaluación que informe sobre la efectividad del monto invertido en relación con los objetivos planteados. Esto permitirá ponderar con mayor conocimiento distintas alternativas para su rediseño y, en particular, comparar su eficiencia y focalización respecto de políticas de vivienda alternativas.
La LVIS nació de una propuesta de actores empresariales del sector inmobiliario a José Mujica, antes de que éste asumiera la presidencia. La idea prosperó, y tras unos años de aplicación parece claro que la LVIS es una potente herramienta para dinamizar la construcción de viviendas, pero que nació chueca en su capacidad para llegar a los hogares de menores ingresos. Los actores empresariales defendieron sus intereses y seguramente han recogido sus frutos; es hora de que la política pública mueva sus fichas para cumplir con el imperativo ético y legal de reorientar los beneficios fiscales de la LVIS a los hogares de menores ingresos.
Lo que he propuesto aquí es sólo el esbozo de una idea para empezar a pensar en cómo reenfocar la LVIS en esa dirección. El trabajo de los responsables de la política junto con los actores involucrados y los insumos que aportará la evidencia empírica habrán de definir el camino a seguir.
Una versión previa de esta nota fue publicada en Razones y personas.
OCDE/CEPAL (2014). Estudio multidimensional de Uruguay. Volumen 1. Disponible en http://www.cepal.org/es/publicaciones/37631-estudio-multi-dimensional-de-uruguay-volumen-1-evaluacion-inicial.
Ver documentos de Rendición de Cuentas 2013 y Presupuesto 2015-2019. Al igual que otras políticas de exoneraciones fiscales, como la Ley de Promoción de Inversiones y de Zonas Francas, no es claro cuál es el saldo neto de estas políticas sobre la capacidad recaudatoria de un Estado con necesidades presupuestales impostergables (ver http://www.razonesypersonas.com/2015/05/presupuesto-2015-2020-al-bienestar-hay.html#comment-form). El cálculo no es sencillo, porque parte de las inversiones no existiría si no existieran las exoneraciones, y además puede haber efectos indirectos de aumento de recaudación en otros impuestos.
Así funciona, por ejemplo, el programa Low-Income Housing Tax Credit en Estados Unidos.
Atendiendo a condiciones de rentabilidad económica de los proyectos, pero también a objetivos de promoción de integración social, sería deseable que ese mínimo no fuera de 100%. De hecho, dependiendo del diseño concreto, puede ser deseable establecer un máximo para lograr mayor integración.