La comisión de expertos convocada por el gobierno para realizar, en una primera etapa, un diagnóstico del sistema de seguridad social, integrada por 15 representantes de los partidos políticos y sectores sociales, ya está discutiendo un nuevo documento borrador presentado por su presidente, Rodolfo Saldain. Tras la prórroga del plazo –originalmente la comisión debía presentar el informe a principios de mes, y ahora antes del 20 de marzo–, es el primer paso en busca de lograr un diagnóstico de consenso para luego avanzar a la siguiente fase: las recomendaciones para la futura reforma.

A principios de año y previo a que se defina extender la fecha límite, la diaria había informado de un primer borrador que elevó el presidente de la comisión, que fue criticado por el Frente Amplio (FA) por contener “una mirada parcial e incompleta”.

En el inicio del nuevo documento, de más de 100 páginas –al que tuvo acceso la diaria–, elaborado “bajo responsabilidad de la Presidencia” de la comisión, se aclara que “la acción de diagnosticar implica reunir y analizar la evidencia disponible, identificar la existencia o no de problemas, desafíos, fortalezas u oportunidades”, con el fin de “buscar alternativas de superación de la problemática identificada”. Por eso, se incluyen observaciones que surgen “de la evidencia de los trabajos desarrollados” por la comisión de expertos, de las audiencias realizadas en 2020 y de investigaciones de distintos orígenes, junto con “una conclusión o valoración asociada al desarrollo previo y orientada a los cometidos de la comisión”.

El diagnóstico incluye el reconocimiento de “subsidios implícitos” a personas de altos ingresos dentro del esquema actual, y la existencia de “un castigo a quien trabaja más”. Además, plantea revisar el diseño de la jubilación por incapacidad y los sectores con aportes bonificados. También pone el foco en que los retiros adelantados de militares y policías generan un “desincentivo al trabajo”, mientras que se cuestiona la financiación vía impuestos para la Caja Bancaria y la de Profesionales.

Gasto público, edad de retiro y aportes

“Todos los esquemas que conforman el sistema previsional uruguayo, ya sean de beneficio definido o de aportación definida, de reparto o de capitalización individual, requieren revisión”, se afirma en el borrador. Como evaluación general del sistema, se dice que “cada peso aportado genera beneficios de diferentes cuantías y características, según el sector de afiliación o régimen previsional de las personas”, y también hay diferencias “en relación con la posibilidad real de continuar con la actividad laboral luego de la jubilación”.

“Cualquier alternativa de reforma debe proponerse el objetivo de mantener el logro en materia de suficiencia [el nivel de las pasividades]” y cobertura [cantidad de personas que cobran una jubilación], indica el borrador. Sin embargo, “existen circunstancias que comprometen el mantenimiento del logro de tasas de reemplazo [el porcentaje del sueldo base del trabajador que cubre la jubilación] del orden de las entregadas actualmente por el sistema”.

Esto último se complementa con otra expresión del documento: “El gasto previsional de Uruguay es de los más altos del mundo, teniendo en cuenta el grado de envejecimiento del país y su nivel de desarrollo. Se hace necesario abordar el desafío de reformar el sistema con la mayor celeridad posible”.

Uno de los aspectos apuntados del esquema actual es que “los beneficios otorgados por todos los subsistemas exceden a las contribuciones individuales a lo largo del ciclo de vida”, es decir, se cobra más de lo aportado, y “la forma de cálculo en base a regímenes de beneficio definido, desacoplados del equilibrio actuarial [aportes equiparados a la jubilación], ha permitido en muchos casos que personas con ingresos elevados reciban importantes subsidios implícitos”.

Otro punto es que “las reglas para el acceso a las distintas causales encierran un fuerte incentivo al retiro temprano en muchos casos”, entre otras cosas porque “a medida que se avanza en edad, la relación entre beneficios y aportes se reduce, lo cual supone un castigo a quien trabaja más”. Ligado a esto, se señala en el borrador que “el prolongado período de sobrevida que supone una edad mínima de retiro a los 60 años le impone una fuerte tensión al sistema”, sumado a que los retiros tempranos que permiten algunos subsistemas prenden “una luz de alerta sobre el desempeño en diversos aspectos (sustentabilidad, equidad, etcétera)”.

Por otra parte, el documento indica que hay “restricciones” para elevar el nivel de aporte de empresas y trabajadores, al tiempo que cuestiona la vigencia de diferentes tasas de aporte en virtud de la contribución a algunas cajas paraestatales: “no tiene fundamento previsional”, “distorsiona la asignación de recursos de la economía” y “supone la existencia de mecanismos redistributivos poco transparentes, poco eficientes y de dudosa progresividad”.

BPS: bonificaciones y jubilaciones por incapacidad

Un capítulo del borrador entregado por Saldain está dedicado al funcionamiento del BPS, que se encarga del pilar solidario, que incluye prestaciones no contributivas (como la pensión a la vejez) y un sistema de financiación intergeneracional (los trabajadores de hoy financian a los anteriores, hoy jubilados).

Entre otras cosas, se menciona que el BPS realiza “actividades recaudatorias” para la Dirección General Impositiva (DGI) por el IRPF y para las AFAP, ya que deriva el porcentaje del sueldo que el trabajador envía a su cuenta individual, sin cobrar por esto. Se trata de algo a “examinar”, siguiendo el criterio de “asignar las tareas de modo de aprovechar adecuadamente las economías de escala existentes”, lo que puede relacionarse a la consulta hecha al BPS de si estaría en condiciones de asumir el rol de intermediador entre los afiliados y las AFAP –en este eventual escenario las AFAP no desaparecen, sólo rentabilizan el dinero y el BPS centraliza la gestión–.

Asimismo, el borrador expresa que “el régimen vigente de bonificación de servicios [rubros con exoneraciones o beneficios en los años de aporte, como los docentes y actividades definidas como de riesgo] no tiene evidencia que lo respalde y genera un desequilibrio financiero”.

Por otra parte, se dice que “la evidencia existente sobre el funcionamiento” de las jubilaciones por incapacidad “sugiere la conveniencia de revisar los diversos aspectos de su diseño”. El borrador señala que la modificación de criterios que formó parte de la ley de flexibilización jubilatoria votada en 2008 hizo que las altas por incapacidad fueran más del doble y “plantea un desafío a la sostenibilidad financiera del sistema, puesto que puede implicar mayores beneficios y menores montos aportados”.

Cajas paraestatales: desincentivos y transferencias

El documento contiene un análisis de cada caja paraestatal. Del servicio militar de pensiones se señala que la reforma hecha en 2018 –cuyos efectos cuestionó el Ministerio de Defensa– “aproxima” las reglas para la jubilación al régimen general, “pero mantiene algunos elementos que suponen un tratamiento más beneficioso para sus afiliados”.

Los militares tienen un retiro obligatorio “que supone el acceso a una prestación jubilatoria de carácter permanente a edades que, en la mayoría de los casos, son menores a las previstas en el régimen general”, lo que “desincentivaría el trabajo en ciertas cohortes [tramos de edades]” y “supondría el desaprovechamiento de las fuerzas productivas”. A su vez, “la existencia de personal civil equiparado” –profesionales universitarios, administrativos o técnicos– en los beneficios a los que accede, “supone un tratamiento más favorable a un tipo de actividad cuando se realiza en el ámbito militar que en otros”.

Por estas y otras condiciones desarrolladas en el borrador, “los máximos previstos y la forma de cálculo del sueldo básico jubilatorio [de los militares] suponen un tratamiento inequitativo desde el punto de vista intrageneracional, que genera una presión adicional sobre el gasto”. Una evaluación y conclusión muy similar se plantea para la Caja Policial, vinculado al “acceso a un retiro permanente a los 50 años”. En virtud de esto, ambas cajas “tienen una participación relevante en el gasto público previsional, en relación a la población cubierta”, y esto “reduce el espacio fiscal para otros objetivos prioritarios”.

Sobre la Caja Bancaria, el documento indica que “las proyecciones de sostenibilidad financiera presentadas” por las autoridades del subsistema varían según la evolución del empleo en el sector, que está sufriendo los impactos del cambio tecnológico. Además, se cuestiona el impuesto establecido en la reforma de 2008 que pagan las empresas bancarias en función de su patrimonio: “el grueso de las instituciones gravadas por esta tasa son públicas, la sociedad tiene una participación relevante en el financiamiento”.

Acerca de la Caja Notarial, se evalúa que “pese a los ajustes paramétricos y el gravamen a los beneficios establecidos por la reforma aprobada en 2019 persisten problemas de equilibrio financiero y sustentabilidad”. El borrador agrega que “los mecanismos propuestos para solucionar los desequilibrios suponen la participación de la sociedad en el financiamiento de un régimen cerrado a un colectivo específico”.

Al tiempo que la Caja de Profesionales “requiere la adopción de medidas de reequilibrio financiero sin dilación” frente al déficit de “larga data”. Tanto este subsistema como el bancario –analiza el documento–, donde la financiación “recae en proporción significativa sobre la sociedad en su conjunto” vía tributos, implican “transferencias de ingresos hacia organismos que ofrecen jubilaciones entre dos y tres veces y media superiores al régimen general”, lo que “erosiona el componente solidario” del sistema jubilatorio.

AFAP: comisiones y subfondos

Uno de los puntos del borrador de enero que provocó diferencias con el FA fueron las referencias al régimen de AFAP. En el nuevo documento se reiteran planteos en línea con propuestas hechas por las AFAP privadas, que compiten con la estatal República, empresa líder del mercado.

El diagnóstico menciona que la asignación de afiliados de oficio en función de la menor comisión “tiene un sesgo a favor de la AFAP dominante [República]” y se “desconsidera la rentabilidad”, una variable “muy relevante”; que la existencia de sólo dos subfondos –uno para trabajadores menores de 55 años y otro para los mayores– es “una limitación para lograr mejores rentabilidades” y se justifica “analizar la habilitación de uno o más subfondos adicionales”; y que la regulación de 2017 que topeó la comisión a cobrar por las AFAP en función de la menor del sistema (República) “ofrece oportunidades de mejora”.