Gestión del agua potable en Uruguay: impulsores, frenos y oportunidades para un cambio impostergable (parte I)

Las crisis en el suministro de agua potable de la laguna del Cisne (Canelones 2013), la laguna del Sauce (Maldonado 2015) y la cuenca del río Santa Lucía (Zona Metropolitana 2023), entre otros ejemplos, fueron eventos generados por factores climáticos (principalmente, la variabilidad temporal del régimen de precipitaciones) y no climáticos (gestión del agua, inversión y construcción de infraestructura clave, transformaciones en los usos del suelo y prácticas productivas o patrones de consumo de agua).

La variabilidad del régimen de precipitaciones en el futuro muy probablemente se incrementará, lo que significa que los períodos secos serán más secos y los lluviosos más lluviosos. La intensidad y frecuencia de eventos extremos muy probablemente también aumente. Por otra parte, persiste una considerable incertidumbre en la velocidad y magnitud de estos cambios, así como la posibilidad de cambios imprevistos y bruscos en el sistema climático.

La capacidad de reversión del cambio climático es muy limitada por el momento, pues está asociada a las serias dificultades en el avance efectivo en el control de las causas. Aun en el caso en que podamos efectivamente lograr el control de las causas, la propia inercia del sistema mantendrá las condiciones actualmente observadas por un largo período. Este contexto nos obliga a incrementar de manera sustancial nuestra capacidad de adaptación local en el corto plazo a través de una adecuada gestión de los factores no climáticos.

Las crisis ambientales se pueden estudiar científicamente desde distintas disciplinas y perspectivas. Son problemas complejos y persistentes asociados a la relación sociedad-naturaleza e implican múltiples procesos que se desarrollaron en un tiempo (historia) y un espacio geográfico particulares. En su análisis y solución resulta importante conocer los detalles y, al mismo tiempo, comprender el conjunto de factores involucrados y, fundamentalmente, sus interacciones (perspectiva sistémica). Actualmente una alternativa para analizar la interacción entre las sociedades humanas y los bienes y servicios provistos por la naturaleza es el marco teórico de los sistemas socioecológicos.

Uno de los desafíos dentro de este campo de conocimiento es el diseño de transformaciones que incrementen la capacidad de adaptación de los sistemas socioecológicos a shocks externos (por ejemplo, sequías) y cambios de diversa índole (por ejemplo, modificaciones de los sistemas productivos o cambios en las valoraciones humanas de componentes de la naturaleza). En estos sistemas, la adaptación se encuentra condicionada por un conjunto de capacidades en sentido amplio del término, económicas, humanas, naturales, así como por su administración y cuidado (sistema de gobernanza, flexibilidad, capacidades de aprendizaje y de agencia de la red de actores involucrados). Las capacidades de transformación y adaptación de un sistema conforman su resiliencia.

En particular sobre la capacidad de resiliencia han surgido múltiples formas de análisis, entre las que se destaca la de los ciclos adaptativos y panarquía, teoría del cambio que permite analizar cómo pueden convivir en un sistema factores que colaboran con su persistencia, con otros que favorecen su transformación. Este marco posibilita diseñar procesos de cambio, identificar las fases en que se pueden preparar las transformaciones, así como reconocer los períodos más propicios o ventanas de oportunidad para modificar la configuración de los sistemas socioecológicos. También permite reconocer impulsores de cambio, así como obstáculos y frenos a los procesos de transformación. En resumen, este enfoque ofrece una perspectiva dinámica y anticipatoria para el diseño de políticas públicas, permitiendo a los responsables de su formulación entender, prepararse y responder de manera efectiva a la complejidad inherente a los sistemas socioecológicos.

Contexto de los aportes

Este artículo sintetiza la información recabada en tres proyectos: Cuencas virtuales, bases para el diseño de un sistema nacional de monitoreo de recursos hídricos, financiado por el Fondo Bases de Datos y Herramientas Matemáticas de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII); Proceso de construcción de la gestión integrada de recursos hídricos en Uruguay: estado de situación y controversias, financiado por Global Water Partnership (GWP); y Cerrando las brechas de adaptación del agua, financiado por la Agencia Federal Canadiense de financiación de la investigación.

Los resultados aquí considerados se focalizan en identificar qué características presentes en la gestión del agua potable en Uruguay constituyen facilitadores del cambio y qué atributos constituyen frenos o bloqueadores en la construcción de una mayor capacidad de resiliencia. El análisis se organiza sobre las tres dimensiones clave de los ciclos de cambios de sistema socioecológico según la Alianza por la Resiliencia: capitales-capacidades, conectividad y resiliencia.

Estas dimensiones se combinan con propiedades del sistema que condicionan la capacidad de adaptación: organización, flexibilidad, aprendizaje y capacidad de agencia de la red de actores públicos y privados involucrados en la gestión del agua potable. Los resultados se obtuvieron a partir de entrevistas semiestructuradas y en profundidad, así como talleres y grupos de discusión con la red de actores.

Capitales y capacidades (presentes y ausentes)

Los sistemas socioecológicos son sistemas dinámicos; en algunos períodos existe una mayor capacidad de acumulación de capital (fases de crecimiento y conservación) y en otros, parte de ese capital se pierde (por ejemplo, durante las crisis). Esto significa que hay etapas propicias para preparar los cambios y otras en las que los cambios pueden ocurrir, generalmente vinculados a crisis en las que se quiebra el statu quo del sistema.

En relación con el capital natural, Uruguay cuenta con una gran disponibilidad de agua dulce en el contexto global, pero el régimen de precipitaciones es históricamente muy variable y es esperable que esa variabilidad temporal se incremente y que se modifiquen patrones observados en la trayectoria reciente. La interacción de las precipitaciones con la evapotranspiración y el escurrimiento superficial permite entender la ocurrencia de períodos con importantes déficits hídricos, a pesar de las cantidades de lluvias acumuladas en un año. Este contexto particular demanda capacidades de almacenamiento de agua que hasta el momento han sido insuficientes para abastecer la zona metropolitana y costera del país, así como una mayor eficiencia en el uso del agua. Al mismo tiempo, Uruguay transita por múltiples cambios en los usos del suelo, expansión agrícola y forestal, intensificación de la producción agropecuaria, mayor consumo de agua a nivel doméstico, escenario que genera un mayor uso y competencias por el recurso.

Entre las capacidades económicas y sociales del país, el suministro de agua potable se administra dentro del dominio público (Obras Sanitarias del Estado-OSE, OSE-UGD en Maldonado). En el interior del país el saneamiento involucra a la OSE, OSE-UGD y las intendencias departamentales, y en Montevideo a la Intendencia de Montevideo. El ente estatal cuenta con capacidades humanas y de infraestructura debilitadas en la trayectoria histórica reciente. La salida de cuadros técnicos de mayor responsabilidad que no han sido reemplazados es parte central de este debilitamiento, entre otros factores. Las definiciones estratégicas del ente deben sustentarse en sólidos equipos técnicos cuya remuneración permita una efectiva dedicación exclusiva.

Las tarifas de OSE se establecen de acuerdo con el objetivo fundamental de asegurar el derecho básico de la población de acceder al agua y al saneamiento. Sin embargo, la tarifa no permite financiar todos los costos de suministro de agua potable y saneamiento, así como el mantenimiento de servicios ecosistémicos fundamentales a nivel de cuenca hidrográfica que aseguren una adecuada cosecha de agua (en términos de cantidad y calidad). Por otra parte, OSE cubre territorios que cuentan con un mayor número de usuarios que permiten sostener el servicio en localidades menos rentables. Esto es positivo si se considera el objetivo fundamental del ente, pero la información de esos intercambios no es conocida por el conjunto de la sociedad. El conocimiento sobre este aspecto, así como las limitaciones de financiamiento de infraestructura clave, entre otras dimensiones económicas, debe ser accesible de forma sencilla para la población. Este cambio permitiría explorar y acordar alternativas de financiamiento de aspectos fundamentales actualmente no cubiertos por la tarifa, desde la cosecha de agua hasta la infraestructura de potabilización y saneamiento, incluso explorar el pago del servicio de acuerdo a las condiciones socioeconómicas de los usuarios.

Por lo general, las definiciones estratégicas de inversiones en OSE están sujetas a acuerdos con ámbitos centrales como el Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia (OPP), dinámica que en ocasiones queda acoplada a los ciclos electorales y metas de corto plazo. En el campo económico, y de forma resumida, los cambios a explorar deben asegurar los recursos necesarios para el fortalecimiento del ente estatal y la gestión del agua en los niveles nacionales e infranacionales y, al mismo tiempo, reducir la vulnerabilidad de los sectores de menores ingresos. Es importante resaltar la ausencia o la limitada aplicación de un canon del agua, sobre todo a los grandes consumidores vinculados a la producción agropecuaria, forestal e industrial. Este es un instrumento que puede estimular al mismo tiempo un uso más eficiente y transparente del recurso, así como financiar medidas de gestión y cuidado del recurso, que a continuación se analizan.

La competencia por el agua entre diversos sectores económicos requiere el fortalecimiento de capacidades estratégicas de anticipación y prevención de potenciales conflictos y externalidades negativas. El refuerzo de estas capacidades, pobremente desarrolladas en el país, permitirá mejoras en la gestión ambiental y en el ordenamiento territorial, tanto en ámbitos rurales como urbanos y suburbanos. Uruguay cuenta con un ámbito científico y técnico capaz de analizar y diseñar alternativas que eliminen o mitiguen impactos antrópicos sobre la cantidad y calidad del agua, pero aún persiste un enfoque reduccionista y fragmentado en el análisis de la realidad, tanto en el ámbito gubernamental como académico Esta limitación dificulta la capacidad de gestión de problemáticas complejas que están condicionadas por una diversidad de factores interrelacionados.

Una mayor interacción entre la academia y la sociedad, incluido el ámbito político, es clave para asistir directamente a procesos relevantes de análisis y toma de decisiones, así como de planificación y ordenamiento territorial. La planificación estratégica de Uruguay debe superar el análisis sectorial e incorporar perspectivas multisectoriales. Este desafío podría ser resuelto rápidamente si existieran consenso político y estrategias de largo aliento en la materia.

La creación de líneas estratégicas en la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) o en la Comisión Sectorial de Investigación Científica de la Universidad de la República (CSIC-Udelar) vinculadas a la temática, de forma similar al Fondo de Energía, por ejemplo, es una alternativa a explorar. Estos programas deben promover con mayor énfasis el análisis interdisciplinario (interacción efectiva y síntesis entre diferentes dominios disciplinarios) y transdisciplinario (interacción efectiva y síntesis entre diferentes sistemas de saberes y conocimiento, académicos y no académicos) a efectos de poder abordar los desafíos actuales. Adicionalmente, se requiere una robusta definición de prioridades que incorporen la enorme cantidad de información existente en algunos territorios del país, por ejemplo, sobre la cuenca de la laguna del Sauce o del río Santa Lucía, evitando la repetición de diagnósticos en el tiempo.

Desde 2004, cuando se aprobó el plebiscito del agua, Uruguay navega una lenta transición de un modelo fragmentado y jerárquico de gestión del agua (denominado comando-control en la jerga de la gobernanza) hacia una configuración más integrada y participativa, conocida como gestión integrada de recursos hídricos. En la actualidad están en funcionamiento 11 comisiones de cuencas y tres consejos regionales. Si bien todas se configuran de la misma manera, siguiendo la normativa vigente, la dinámica de trabajo y producción de acuerdos es muy heterogénea. Cada comisión de cuenca constituye una singularidad muy dependiente de las capacidades y limitantes presentes en cada red de actores y su contexto asociado. La nueva institucionalidad busca ser participativa, pero carece de apoyo específico para facilitar las interacciones entre los actores públicos y privados, analizar divergencias o resolver conflictos. En ese sentido, el trabajo de las comisiones y consejos se enfrenta a desafíos complejos con relación a dinámicas organizacionales y de grupos. Estos desafíos en algunos casos han entorpecido el desarrollo de las tareas, mientras que en otras han dado lugar a interesantes e innovadoras respuestas colaborativas. En este sentido, resulta clave contar con apoyo especializado para facilitar estos procesos dentro de los organismos de gestión colectiva. Las tareas de coordinación y administración del sistema recaen en un número muy restringido de recursos humanos del nivel nacional (Ministerio de Ambiente, MA) y, en algunos casos, con poco apoyo desde los niveles departamentales.

La integración en el análisis y la toma de decisiones es muy destacada en algunas comisiones de cuenca. Se constatan procesos de construcción interdisciplinarios y avances hacia la transdisciplinariedad, es decir, procesos de coproducción y codiseño que incorporan aportes sustantivos tanto de los actores académico-técnicos como de la sociedad civil. Sin embargo, la fragmentación persiste sin mayores cambios en la implementación y el seguimiento de acuerdos (planes, estrategias, acciones).

La implementación y el seguimiento de los acuerdos logrados están a cargo, principalmente, de la institucionalidad pública, pero esta no logra incorporar adecuadamente los cambios en los procesos de análisis y toma de decisiones impulsados por el plebiscito de 2004. A modo de ejemplo, no informa regularmente a todos los actores del sistema y la sociedad en su conjunto sobre los avances y las dificultades en la implementación y el seguimientos de los acuerdos.

Las comisiones de cuenca y los consejos regionales constituyen estructuras puentes de la gobernanza del agua, ámbitos asesores no vinculantes. Esto significa que el sistema se construye sobre el control social. Sin embargo, este componente crucial es muy débil, ya que la capacidad de comunicación de las comisiones y los consejos es muy limitada. En síntesis, la sociedad desconoce la agenda de trabajo, los acuerdos alcanzados, su nivel de implementación y seguimiento. Este aspecto debe ser superado en el corto plazo a efectos de generar mayor involucramiento y confianza en la red de actores. En este sentido, el sistema carece de un mecanismo de retroalimentación clave para asegurar la participación y el involucramiento de todos los actores (en gran parte de carácter voluntario) que no ven frutos de su participación.

La debilidad institucional, específicamente las capacidades instaladas para contar con personal dedicado al análisis estratégico y la planificación, así como las labores específicas de monitoreo y análisis de información, es muy significativa en dos nodos clave de la red: el MA y OSE. Sin embargo, emergen ejemplos alentadores al considerar la construcción del Sistema Nacional de Información Agropecuaria (SNIA-MGAP) o el Observatorio Ambiental (OAN-MA). Sin duda, son espacios clave en procesos de análisis y toma de decisiones que involucran múltiples ministerios y direcciones de los niveles infranacionales que deben ser fortalecidos.

Finalmente, las capacidades instaladas a nivel departamental y municipal generalmente resultan débiles. Los sistemas de gobernanza ambiental contemporáneos requieren fortaleza y dinámica en su conducción. Estas capacidades deben estar distribuidas en el territorio superando el centralismo y promoviendo el policentrismo.

En un escenario de máxima cooperación interinstitucional e internivel de gobierno, aún inexistente, los recursos humanos, de infraestructura y económicos resultarían insuficientes para los desafíos clave señalados. Contamos con cuencas hidrográficas con buenas bases de información, pero otras partes del territorio representan verdaderos agujeros negros. Resolver este desafío y aumentar las capacidades de análisis estratégico, es decir, contar con una mayor capacidad de adaptación y anticipación, presenta serias dificultades en la dinámica de trabajo vinculado al presupuesto nacional donde predomina una aproximación excesivamente fragmentada y una competencia por recursos entre ministerios, niveles de gobierno y sectores económicos. Una estrategia sistémica y de cooperación interinstitucional e internivel de gobierno brilla por su ausencia, así como la incorporación de la escala nacional de análisis.

En la próxima entrega analizaremos las otras dos dimensiones de los ciclos de cambios de sistema socioecológico: conectividad y resiliencia.

El presente artículo es una síntesis de aportes, comentarios y propuestas del siguiente colectivo de investigadores: María José Alonsopérez, Florencia Balay, María Alejandra Bentancur, Maite Burwood, Miguel Carriquiry, Ismael Díaz, Camila Fernández-Nion, Carolina Crisci, Claudia Fosalba, Isabel Gadino, Lucía González-Madina, Gabriel Laufer, Paula Levrini, Néstor Mazzeo, Daniel Pérez, José Sciandro, Manfred Steffen, Rafael Terra, Cristina Zurbriggen, que son investigadores y docentes de la Udelar y/o el Instituto Saras. GL: Área Biodiversidad y Conservación, Museo Nacional de Historia Natural. NM, RT y CZ: son los compiladores del presente documento.

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