Diez paradojas del presupuesto: un contradictorio “compromiso por el país”

Casi 100 días después de haber ingresado al Parlamento, la próxima semana se estará votando en la Cámara de Senadores la Ley de Presupuesto Nacional. El proyecto, que a la fecha contiene 725 artículos, refleja un cambio sustantivo en cuanto a la participación del Estado en el diseño y la implementación de las políticas públicas, acotando o modificando su marco de acción.

En principio, muchas de las premisas que definen el marco presupuestal podrían asociarse a compromisos asumidos por la coalición en la campaña electoral. Otras, sin embargo, revelan contradicciones significativas cuando se las contrasta con sus líneas programáticas y su discurso hacia la población.

A continuación, compartimos diez ejes en los que el contenido del proyecto presupuestal se contradice con los programas y las promesas electorales. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, ante la pandemia, el gobierno no modificó sustancialmente el foco de sus políticas, por lo que la misma no contribuye a explicar tales contradicciones.

1) La paradoja del ahorro y la eficiencia

Los partidos que integran la coalición afirmaban en la campaña electoral que era posible generar “ahorros” significativos en el gasto público sin afectar la calidad y la cobertura de las políticas en materia de educación, salud, vivienda y protección social. El “Compromiso por el país” firmado por los integrantes de la coalición de gobierno señalaba claramente que dicho “ahorro” no se generaría a costa de aplicar recortes en políticas sociales.

Sin embargo, el proyecto presupuestal contiene un recorte de al menos 15.000 millones de pesos para 2021, y de estos, casi 10.000 millones se obtienen “ahorrando” recursos en los organismos encargados de implementar políticas educativas, sanitarias, de vivienda y de protección social.

En educación, distintos actores han alertado que estos recortes repercutirán en la falta de docentes y recursos para el funcionamiento de Primaria, sobrepoblación de salones en Secundaria, desinversión y reducción de programas de becas en la educación terciaria. En salud, los 2.100 millones de pesos de recorte previstos en la Administración de los Servicios de Salud del Estado tendrán como consecuencia una caída del gasto por usuario mayor al 10% real entre 2019 y 2021. Tratándose de un organismo que funciona con menos de 80% del gasto por usuario que sus competidores privadas, es difícil pensar que tales recortes puedan compensarse con mejoras de eficiencia. En vivienda, la promesa de 50.000 nuevas viviendas para atender el déficit habitacional y la propuesta de “Asentamiento 0” ya fueron descartadas por las autoridades. En protección social, se prevé que los recortes redunden en la sobrepoblación de los centros del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente, falta de recursos para atender nuevos Centros de Atención a la Infancia y la Familia a cargo del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, y restricciones para responder a la creciente demanda de transferencias del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), en momentos en los que se necesita su ampliación.

2) La paradoja de proteger a los más débiles

En el “Compromiso por el país” se anunciaba la intención de contar con un Estado “en apoyo de los más vulnerables”, para lo cual se analizaban los desafíos en materia de pobreza y vulnerabilidad social, y se planteaban medidas para atender esta problemática. En la misma línea, el mensaje que acompaña al proyecto presupuestal señala la necesidad de contar con un Estado que “se focalice en las necesidades de la población más vulnerable”.

Sin embargo, el proyecto presupuestal no prevé la creación de ningún programa ni el fortalecimiento de los programas existentes para atender las contingencias que el país enfrenta. Esto se suma al bajo nivel de gasto destinado a apoyar a los sectores afectados por la pandemia (0,8% del PIB), que ubica al país en las últimas posiciones de América Latina. Un estudio del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República (Udelar) muestra que las medidas destinadas a los hogares vulnerables implicaron una asistencia promedio de apenas 400 pesos por persona.¹

En contraposición, el proyecto presupuestal sí hace un esfuerzo fiscal a través de la reducción de impuestos, pero focalizado en la “cola alta” de la distribución de ingresos. En efecto, se plantean rebajas del Impuesto a la Renta de las Actividades Empresariales y del Impuesto al Patrimonio de inmuebles rurales.

3) La paradoja de la seguridad como prioridad

No hay que aclarar que la seguridad ha sido desde hace años uno de los principales temas en la agenda pública. En particular, el “Compromiso por el país” propone declarar la emergencia nacional en seguridad pública y construir varios centros de reclusión que mejoren la situación de las personas privadas de libertad.

A pesar de esto, el Ministerio del Interior tampoco escapa al recorte presupuestal. Contará con cerca de 1.300 millones de pesos menos en 2021, de los cuales más de 1.000 millones provienen del rubro Remuneraciones, que se explica en buena medida por la caída salarial que sufrirán los funcionarios policiales.

Al mismo tiempo, varias de las iniciativas planteadas por el ministerio no cuentan con financiamiento presupuestal: la incorporación de 2.000 policías, el reingreso de policías retirados para atender seccionales y la construcción de nuevas cárceles, cuyo costo se estima en 45 millones de dólares. Sobre esto último, el ministro del Interior señaló ́ que su construcción se cubriría con la venta de inmuebles propiedad del ministerio, pero que desconoce si lo producido será́ suficiente para financiar dicho proyecto.

4) La paradoja del poder de compra del salario

En el “Compromiso por el país” se propone “defender el poder de compra del salario”. La instancia presupuestal es el momento de consolidar dicho compromiso con los trabajadores públicos, mientras que los lineamientos de los Consejos de Salarios establecen las reglas de juego para el sector privado.

El artículo 4º del proyecto presupuestal prevé una pérdida de salario real para los funcionarios públicos en 2021 equivalente a 100% de la inflación de ese año, que según las proyecciones del gobierno rondará el 7%. La recuperación de esta pérdida no está asegurada a lo largo del quinquenio, ya que el indicador elegido para ello (el Índice Medio de Salarios del Gobierno Central) no garantiza que los trabajadores recuperen el nivel salarial que tenían al comienzo del período de gobierno.

Si bien es razonable que los salarios acompañen la evolución económica, hasta ahora lo único que el gobierno ha asegurado a los trabajadores públicos es la pérdida y no la recuperación posterior, aun cuando se proyecta que el PIB crezca casi 12% en el período de gobierno.

Por su parte, los asalariados privados verán consolidada dicha pérdida en julio de 2021, cuando al ajuste por concepto de correctivo inflacionario se le reste un monto equivalente a la caída del PIB en 2020 (aproximadamente 4%). Recién a mediados del año próximo, cuando inicie una nueva ronda salarial, los trabajadores privados sabrán si podrán recuperar lo perdido.

5) La paradoja del fomento del empleo

Uno de los ejes centrales de la campaña electoral ha sido la necesidad de dinamizar el mercado laboral fomentando la creación de empleos. “Un presupuesto centrado en el empleo” ha sido uno de los eslóganes más reiterado por las autoridades.

Sin embargo, el presupuesto no contiene ningún artículo que aborde, directa o indirectamente, la generación de empleo, o que apunten a mejorar su calidad.

No se observan apoyos a las más de 150.000 mipymes, que emplean a más de 800.000 personas, que hoy enfrentan varias dificultades y que tendrán por delante un mercado interno disminuido, producto de la política salarial implementada por el gobierno. A su vez, habrá menos recursos disponibles para políticas activas de empleo, a partir del recorte de más de 1.000 millones de pesos en los rubros destinados a estos fines.

Con 60.000 ocupados menos respecto de la situación previa a la llegada de la covid-19 y casi 100.000 personas en el seguro de paro, y ante la ausencia de políticas expansivas, los objetivos en materia de empleo trazados por el gobierno se asemejan más a expresiones de deseo que a metas debidamente fundadas.

6) La paradoja del impulso público al sector privado

En la óptica del gobierno, es el sector privado el que tiene la responsabilidad de impulsar la recuperación de la actividad y generar empleo. Ya son conocidas las referencias al “malla oro” como traccionador para salir de la crisis y promotor del bienestar general. Por el contrario, se le pide al Estado que deje de ser un “lastre” que bloquee el desarrollo individual.

Sin embargo, el proyecto presupuestal afecta de forma significativa a las instituciones públicas, que tienen como principal cometido promover la actividad del sector privado y optimizar sus capacidades para mejorar su competitividad a nivel nacional e internacional. En efecto, el proyecto de ley reduce los subsidios y deja de asegurar un nivel mínimo de recursos para el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria, el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, el Instituto Nacional de Semillas, la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, el Instituto Uruguay XXI, el Plan Ceibal, el Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas, entre otros. Por su parte, reduce en casi 100 millones de pesos el monto del impuesto que destinan los exportadores de productos no tradicionales a financiar la operativa del Laboratorio Tecnológico del Uruguay.

7) La paradoja de la transparencia

El gobierno ha hecho de la transparencia uno de los ejes de su comunicación política. En la exposición de motivos del presupuesto se sostiene que “uno de los pilares del plan de acción desplegado desde el 1o de marzo del presente año es una acción transparente, con rendición de cuentas permanente al Parlamento y a la opinión pública”, y se pone como ejemplo de ello “las respuestas en tiempo y forma a los informes solicitados por los legisladores”.

Sin embargo, el presupuesto omite información sustantiva para comprender y analizar su construcción. Un ejemplo, ya mencionado en otras oportunidades, refiere a la ausencia de la proyección oficial de los salarios, variable clave para la programación macroeconómica. Hasta la fecha, ninguno de los pedidos de informes remitidos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto relativos a la discusión presupuestal fueron respondidos. A su vez, la coalición de gobierno en Diputados descartó 12 artículos presentados por la bancada del Frente Amplio con el objetivo de que el Parlamento, la academia y la ciudadanía en general, cuenten con la información básica para dar una discusión presupuestal de calidad, y realicen un adecuado seguimiento de las políticas implementadas y de la ejecución presupuestal.²

8) La paradoja de la nueva institucionalidad fiscal

La Nueva Institucionalidad Fiscal se presentó como un nuevo paradigma en materia de política fiscal. A través de la fijación de una meta de resultado fiscal vinculada al crecimiento potencial de la economía, el gobierno buscaba aislar la política fiscal del ciclo económico, lo cual permitiría, según las autoridades económicas, fortalecer el desarrollo de las políticas sociales.

Para ello, la ley de urgente consideración mandató al Poder Ejecutivo a determinar en el proyecto de ley de presupuesto la meta indicativa de resultado fiscal estructural y el tope indicativo de incremento de gasto real. No obstante, estos instrumentos sólo están referidos en la exposición de motivos, pero no en el articulado. Por lo tanto, no hay nada que le dé fuerza legal a lo que allí se establece. No hay sanciones en caso de que no se cumpla la meta, ni se articula la forma en que intervendría el Parlamento si ello ocurriera. En términos formales, lo que allí se plantea no es una meta, simplemente se faculta al Poder Ejecutivo a definir límites a la ejecución del gasto cuando exista riesgo de incumplimiento de los objetivos fiscales, lo que le otorga total discrecionalidad sobre el gasto presupuestal votado por el Parlamento.

Por otra parte, la regla fiscal planteada es menos transparente que la que se sustituye. A diferencia del tope de endeudamiento, variable utilizada como ancla de la política fiscal hasta el momento, el resultado fiscal estructural no es observable, sino que se sustenta en una metodología y un conjunto de supuestos que hasta ahora no han sido presentados por el gobierno. Los cálculos fueron realizados por el MEF, y serán validados por el (aún no designado) Consejo Fiscal Asesor, órgano independiente que paradójicamente estará integrado por el MEF y un grupo menor de analistas.

9) La paradoja de la humanización de la función pública

El “Compromiso por el país” propone una reforma del Estado que “humanice la función pública, mejorando las condiciones de trabajo de los funcionarios”. Si bien el concepto de “humanizar” tiene tanto de amplio como de ambiguo, la reforma que se incorpora en el presupuesto difícilmente podría ser catalogada como “humanizante”.

Además de la pérdida de salario real comentada, el proyecto de ley prevé la realización de reestructuras organizativas y la declaración de excedencia de aquellos funcionarios que no entren en los planes de la administración, sin establecer debidamente los criterios para ello y sin que se otorguen las garantías mínimas a los trabajadores involucrados.

10) La paradoja de la reducción de los cargos de confianza

El “Compromiso por el país” promete reducir los cargos de particular confianza, como medio para racionalizar los recursos y promover un “manejo cuidadoso y responsable del dinero de todos”.

Sin embargo, el proyecto presupuestal prevé la creación de cargos de confianza y un aumento de sus remuneraciones en incisos de la administración central muy relevantes, como el MEF y el Mides. El sueldo de los jerarcas del Mides se incrementa 40%, pasando de 115.000 pesos mensuales a más de 160.000. Resulta paradójico que, en un contexto de mayor vulnerabilidad social, el ministerio responsable de atender estas situaciones opte por una significativa suba del salario de sus jerarcas. Por su parte, en el MEF, ministerio encargado de diseñar el ajuste, se crean cargos con remuneraciones equivalentes a 80% del salario de la ministra, lo que equivaldría a un monto de 220.000 pesos mensuales.

El “Compromiso por el país” reflejado en la principal ley de política económica que regirá en el período presenta diversas contradicciones con lo asumido y firmado durante la campaña electoral por los partidos de la coalición, y se parece más a la visión de país que los partidos tradicionales han impulsado en décadas pasadas. Sus resultados en materia de distribución del ingreso, de indicadores sociales y de fortalecimiento institucional del Estado son conocidos, y tal parece que vamos camino a repetirlos.