El presupuesto y los universos paralelos: el relato público del gobierno y los alcances reales del proyecto de ley

Diez días antes de morir, el físico Stephen Hawking envió al Journal of High Energy Physics la última versión de su teoría sobre el origen del universo, fruto de dos décadas de trabajo conjunto con su amigo Thomas Hertog. En ella se plantea que luego del Big Bang las distintas regiones del espacio evolucionaron a distintas velocidades, creando no sólo un universo, sino múltiples universos. El nuestro sería tan sólo un universo particular, una burbuja de tantas otras que andan flotando por ahí en el espacio.

La idea de universos paralelos no es nueva. Jorge Luis Borges hace referencia a ella en El jardín de los senderos que se bifurcan, con el complejo laberinto y la novela infinita de Ts’ui Pên; Isaac Asimov construye dos universos paralelos en Los propios dioses, en donde la posibilidad de transferir materia entre ambos opera como fuente de energía alternativa. Más cerca en el tiempo, las series Dark con sus viajes en el espacio-tiempo y Stranger Things con su mundo The Upside Down tienen a los universos paralelos como el escenario fundamental de la trama.

En el último tiempo los universos paralelos han trascendido el ámbito físico y artístico, alcanzando la órbita económica. El 31 de agosto se presentó el presupuesto nacional en Uruguay, la ley más importante de un gobierno en materia económica. El postulado principal del presente artículo es que ese día ocurrió una pequeña explosión en el Palacio Legislativo, un pequeño Big Bang que disparó la creación de dos universos presupuestales paralelos. Ambos universos, que hasta el momento coexisten en el mismo espacio-tiempo, podrían denominarse “El universo de las declaraciones públicas” y “El universo de la ley de presupuesto”. Una mirada superficial diría que son similares, pero una mirada más profunda los revela como objetos cosmológicos bien diferentes, en particular en los componentes explicativos del ajuste fiscal, la evolución del salario y el presupuesto en educación, salud y políticas sociales. Enfoquemos el telescopio para ver con más detalle.

Las diferentes leyes físicas del ajuste fiscal: mayor eficiencia versus menores salarios y jubilaciones

La teoría que presentaron Hawking y Hertog en 2018 presenta diferencias importantes con respecto a anteriores teorías de múltiples universos. En particular, según su teoría todos los universos obedecerían a las mismas leyes físicas, a diferencia de la teoría del multiverso, que permite universos regidos por diferentes leyes.

En el universo de las declaraciones públicas, el director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Isaac Alfie, manifestó en una entrevista con Búsqueda que en el presupuesto se estaba proponiendo “una racionalización y reducción de excesos y despilfarros como forma de contener el gasto”. En este universo son la “eficiencia”, los “ahorros” y el “control del despilfarro” los que nos conducen a un menor déficit fiscal.

En el universo de la ley de presupuesto, la trayectoria fiscal proyectada por el gobierno implicaría una mejora del déficit fiscal de 2,3% entre 2019 y 2024. En esta mejora se destacan dos movimientos importantes: la baja de los salarios públicos y la baja de las jubilaciones. El efecto total de ambos ajustes asciende a 1,1% del PIB (en los gráficos se muestra la evolución esperada en el quinquenio de ambas variables). En contraposición con la teoría de Hawking y Hertog, este universo parece comportarse según leyes diferentes que las que rigen al de las declaraciones públicas: quizás aquí también haya ganancias de eficiencia, pero la mitad de los “ahorros” no se explican por este motivo, sino por la baja de los salarios y las jubilaciones.

La paradoja de la pérdida de información en el agujero negro del salario real

Una de las teorías más polémicas de Hawking es la idea de que al final del proceso de evaporación de un agujero negro la información contenida en él simplemente desaparece. Esta conclusión teórica, postulada en 1975, es muy fuerte, ya que implica sacrificar uno de los dos pilares de la física moderna: la relatividad general o la mecánica cuántica. Este fenómeno se conoce como la “paradoja de la pérdida de información en los agujeros negros”.

En el universo de las declaraciones públicas, la ministra de Economía y Finanzas, Azucena Arbeleche, dijo en Telenoche que en el proyecto de presupuesto presentado “es muy importante saber que ni hay gente que se despide ni hay pérdida del salario real”, y que “el poder adquisitivo de los funcionarios públicos se va a mantener a lo largo de este período presupuestal”.

En el universo de la ley de presupuesto, la evolución del salario público se encuentra en el artículo 4, que plantea ajustes anuales. El primer ajuste, de enero de 2021, ya explicita una fuerte caída del salario real: el salario se ajustará 5% por debajo de la inflación. Luego se enuncia que habría un “componente de recuperación del poder adquisitivo” que haría que al final del período “el nivel de salario real no haya sufrido deterioro”. Sin embargo, el desarrollo del resto del artículo no instrumenta ni cómo ni cuándo sucedería esta recuperación. Esta notoria ausencia impide afirmar con seguridad que el poder de compra se recuperaría, más aún si se considera otro aspecto de la ley: si el déficit fiscal previsto “no se cumpliera”, se establece una convocatoria a los consejos de salarios para “analizar las medidas más adecuadas a adoptar”, quedando el Poder Ejecutivo facultado a realizar un ajuste extraordinario “en más o en menos”.

Las leyes que rigen este universo deben verse en paralelo con las de otro universo: el de los lineamientos salariales presentados por el gobierno tan sólo una semana antes que el presupuesto. Allí sí se establecen fórmulas de cálculo explícitas y concretas para los ajustes salariales.¹ Sin entrar en detalles técnicos, lo que básicamente sucede en este universo –y que ha motivado un fuerte planteo del presidente del PIT-CNT, Fernando Pereira, en particular para el caso de los docentes– es que el salario real cae el primer año, y luego permanece en ese menor nivel hasta el final del período.

Esta contradicción entre el universo de las declaraciones públicas, el universo del presupuesto y el universo de los lineamientos salariales ha llevado a que algunos economistas postulen la “paradoja de la pérdida de información en el agujero negro del salario real”, quizá la teoría más controvertida de la discusión económica uruguaya actual. En los gráficos se muestran esquemáticamente las evoluciones posibles del salario según las dos hipótesis que se manejan. Se agrega también, a efectos ilustrativos, la evolución esperada del PIB, que en ambos universos es superior a la evolución de los salarios durante todo el período.

La gran oscilación de ANEP, Udelar y ASSE

Durante un tiempo la cosmología abrazó la teoría del universo oscilante, una hipótesis en la cual el universo sufre una serie infinita de oscilaciones. Cada oscilación comienza con una etapa de expansión, el Big Bang, y finaliza con una etapa de contracción, el Big Crunch.

En el universo de las declaraciones públicas, el secretario de Presidencia, Álvaro Delgado, afirmó que “educación, salud y políticas sociales son prioridad”. Estas declaraciones dan la idea de un universo en donde continúan expandiéndose estas áreas presupuestales.

En el universo de la ley de presupuesto, sin embargo, los movimientos no resultan tan claros. No es fácil ver directamente su evolución en el articulado, y como no hay proyecciones oficiales, opté por hacer un ejercicio simplificado para ver qué sucedería con los principales organismos de educación y salud del Estado: la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la Universidad de la República (Udelar) y la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), que suman la mitad del presupuesto del gobierno central y los organismos del artículo 220 (y dos tercios de las remuneraciones totales).

El ejercicio consiste, básicamente, en tomar los valores de remuneraciones, funcionamiento e inversiones de 2020 y suponer sus evoluciones futuras (básicamente tomé los criterios de los lineamientos salariales para ajustar las remuneraciones y la inflación proyectada en el presupuesto para funcionamiento e inversiones).² El resultado del ejercicio es una reducción del presupuesto de los tres organismos como proporción del PIB, como se muestra en los gráficos. La caída total de los tres presupuestos, bajo estos supuestos, ascendería a 1% del PIB.

De esta forma, en las áreas de educación y salud nuestros universos presupuestales paralelos parecen estar en diferentes momentos de la gran oscilación: mientras que uno da la sensación de que se expande, el otro parece estar contrayéndose.

La teoría de la expansión acelerada del Mides

La teoría del universo oscilante sufrió un golpe empírico importante con los descubrimientos del Proyecto Cosmológico de Supernovas a finales del siglo XX. Este proyecto descubrió que la expansión de nuestro universo no sólo no se ha enlentecido, sino que ha ido acelerándose. Esta observación se denomina “expansión acelerada del universo”, y por este descubrimiento Saul Perlmutter obtuvo el Premio Nobel de Física en 2011.

En el universo de las declaraciones públicas, el director general del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), Nicolás Martinelli, festejó en Twitter que el “Ministerio de Desarrollo Social duplica su presupuesto”. Este aumento presupuestal sería, por lejos, el mayor de todos los ministerios del gobierno.

En el universo de la ley de presupuesto, el artículo 479 instruye que los 7.200 millones de pesos que se dedican a Asignaciones Familiares pasen del presupuesto del Banco de Previsión Social (BPS) al presupuesto del Mides, y que dicha prestación “se continuará abonando a través del BPS”. Los números totales del presupuesto muestran, efectivamente, un aumento del presupuesto del Mides de 7.200 millones, que se acompañaría con un descenso de la misma magnitud en el del BPS. La teoría de la “expansión acelerada del Mides” es, en definitiva, un asiento contable.

La importancia de discutir en el mismo universo

Vale la pena aclararlo: quien escribe este artículo piensa que el Poder Ejecutivo está en todo su derecho de presentar el presupuesto que considera más apropiado para el país. Luego podrá haber valoraciones más positivas o negativas sobre la propuesta, pero esa es otra discusión.

Lo que se intenta poner sobre la mesa aquí es el problema que genera estar discutiendo entre universos presupuestales paralelos. El desgaste que provoca no poder ir directamente a analizar las propuestas sobre el ajuste fiscal, los salarios, las jubilaciones y los recursos para educación, salud o políticas sociales, porque antes hay que tomarse el trabajo de depurar qué propone realmente el presupuesto en estos temas. El desconsuelo de descubrir, en la lectura de un texto muy árido para la ciudadanía, que hay diferencias importantes entre las declaraciones públicas sobre el presupuesto y lo que realmente dice la ley de presupuesto.

Los universos paralelos son conceptos maravillosos para la física o la ciencia ficción, pero no para la discusión presupuestal. Bueno sería –ya no para la victoria de una posición o de otra, sino para el fortalecimiento del debate democrático– que todos pudiéramos discutir y reflexionar bajo el mismo universo, el que nos espera, el que está escrito, firmado y presentado al Parlamento: el universo de la ley de presupuesto.