En el marco de un proceso iniciado hace más de una década por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) —institución cuyos miembros son seleccionados en base a una membrecía, que hoy tienen 38 Estados del mundo—, días atrás se anunció un acuerdo respaldado por 136 países, entre ellos Uruguay, para avanzar a partir de 2023 en el cobro de una tasa global mínima del 15% a las grandes compañías. Los detalles del pacto fiscal, impulsado por las potencias económicas, se discutirán en la reunión del G20 en Roma del próximo fin de semana.

Según distintos especialistas tributarios consultados por la diaria, se trata de un nuevo hito que debe verse dentro de un proceso iniciado post crisis financiera de 2008, donde el impulso político de las principales economías se centró en el discurso de la transparencia y la búsqueda de eliminar la elusión fiscal. Es que las compañías multinacionales, muchas de ellas vinculadas a negocios digitales y por ende intangibles, realizan una planificación fiscal en busca de instalarse en territorios con beneficios impositivos, minando la recaudación de los países más grandes.

Si bien se trata de un lío entre gigantes —empresas y gobiernos—, Uruguay no permanece ajeno al debate global, y de hecho hay consenso en que esto obligará a realizar revisiones del esquema impositivo vigente. Dentro de un mundo que compite por el capital y las inversiones, Uruguay desarrolló distintos sistemas tributarios preferenciales en busca de captar interés, y ese tipo de esquemas están en la mira de la OCDE. De hecho, la última actualización de la ley de zonas francas de 2018 respondió a estas exigencias internacionales, y también recientemente la Unión Europea (UE) apuntó contra la forma de gravar las rentas obtenidas en el exterior de Uruguay.

Fabián Birnbaum, profesor de la Maestría de Impuestos de la Universidad ORT, explicó que en 2013 por primera vez desde la OCDE se advirtió sobre los problemas de tributación que genera el nuevo mundo digital: “hay esquemas tributarios no pensados para los negocios digitales, y encima en una economía que hoy es mundial. Las asimetrías impositivas entre los países generan problemas, positivos o negativos dependiendo de cómo se vea el tema. Pero esa competencia fiscal entre países hace que las grandes multinacionales tengan una posición favorable” para planificar su actividad en busca de tributar lo menos posible.

Con idas y vueltas en la intensidad del planteo, el tema se discutió estos años a nivel de la OCDE, pero en el último tiempo cambió el panorama. Para Birnbaum, fue clave para el respaldo “político” a un impuesto global el cambio de gobierno en Estados Unidos, con gestiones de Joe Biden en favor de esta medida ante el G7, el G20 y la OCDE; pero sobre todo los coletazos de la pandemia, que obligaron a los Estados a dar respuestas monetarias y a tener la necesidad de incrementar su recaudación. Por eso se apunta a evitar filtraciones fiscales hacia otros territorios y captar parte de las ganancias de las grandes compañías.

David Eibe, exdirector de la Asesoría Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) entre 2002 y 2009, analizó que “la posición de los países centrales”, que marcan “la agenda” desde la OCDE, fue variando en el tiempo: “luego del impulso inicial vinculado al combate a los paraísos fiscales, pasó al énfasis en la transparencia y el intercambio de información; más adelante se ha hecho hincapié en el vínculo entre las exoneraciones y la sustancia y actualmente nos encontramos con el impuesto mínimo del 15% a las grandes multinacionales y la aplicación parcial del impuesto a la renta a las empresas tecnológicas —aunque no sólo a ellas— en el país donde está el consumidor”.

Consideró “evidente que el contexto político pesa y mucho”, porque por ejemplo los planes de Biden y “su agenda de reformas requiere una fuerte expansión del gasto y para financiarlo necesita aumentar su base tributaria”, mismo desafío que enfrenta la UE. “Es real que hay un problema tributario, pero se lo quiere corregir como un medio para lograr más recaudación”, afirmó Birnbaum.

De mercados y consumidores

Según estimaciones de la OCDE, el impuesto mínimo global generaría un extra de hasta 150.000 millones de dólares en tributos al año. Es que según un estudio de investigadores de las universidades de Berkeley y Copenhague citado por El País de Madrid, las compañías derivan un 40% de sus beneficios a territorios de baja o nula tributación mediante el uso de estructuras societarias.

Los beneficios por esas políticas de planificación fiscal no solo quedan en islas con fama de paraíso fiscal como Bermudas, sino en naciones europeas como por ejemplo Irlanda. El gigante tecnológico Google, por ejemplo, utilizaba un sistema que combinaba la tributación en los dos territorios mencionados, y tras varios reclamos de la UE este esquema comenzó a desarticularse desde 2020. Irlanda, Hungría y Estonia se habían opuesto inicialmente al pacto surgido desde la OCDE por una tasa mínima, pero semanas después adhirieron.

Birnabum marcó como una particularidad que podría cambiar, el hecho que en el nuevo mundo digital “Estados Unidos, que es un gran consumidor, la veía pasar; daba su mercado y no cobraba [a las compañías digitales]”. Esto disparó un debate que tomó estado global sobre el criterio con que se cobra impuestos a las empresas y personas: “el criterio original, de la fuente, marca que tiene potestad [de cobrar impuestos el país] donde se genera la ganancia, donde está la fábrica o la residencia de la empresa; pero esto omite dónde está el consumo, y hoy con la tecnología y lo digital cobra más importancia lo intangible, que tiene fácil movilidad”, explicó Birnbaum. La discusión tiene un factor “político y económico muy fuerte”, ya que posiblemente se están sentando las bases de la tributación para las próximas décadas, agregó.

Carlos Loaiza Keel, profesor de Fiscalidad Internacional en la Universidad de Montevideo, detalló que dentro del pacto emergido de la OCDE se incluye un “pilar uno” que abarca a unas 100 compañías y establece que debe “redistribuirse la potestad tributaria según el paso de los mercados” en los negocios digitales, lo que dejaría como “los ganadores a los países con mercados de mayor dimensión”; y un “pilar dos” que abarca “algunos cientos” de empresas y refiere al impuesto mínimo global, que beneficiaría a “los países centrales donde las empresas multinacionales tienen origen y muchas veces pagan una tasa efectiva” menor al 15%.

Como contracara, auguró: “Los perdedores serán los mercados de menor dimensión y las jurisdicciones que ofrecen incentivos fiscales que puedan considerarse nocivos, esto es, que no exijan una sustancia adecuada en medios humanos y materiales [actividad real], o que estimulen a empresas a instalarse sin un propósito de negocio [solo de planificación tributaria]”.

Eibe señaló que la mayor recaudación irá para “los países en los que tienen su casa matriz las empresas multinacionales, ese es el objetivo de la iniciativa”. Aunque aclaró: “Ese aumento de recaudación no significará —al menos directamente— una disminución correlativa en los países que han otorgado exoneraciones, ya que actualmente esas rentas no están gravadas. No obstante, sí habrá en estos países pérdida de recaudación derivada de la disminución de la actividad asociada al otorgamiento de los incentivos fiscales”. En otras palabras, esos países hoy daban beneficios a cambio de captar aunque sea una parte de la renta de las compañías, y ahora estas deberán pagar la tasa mínima del 15% en los grandes territorios donde están sus matrices.

¿El fin de la competencia?

Según Loaiza Keel “sería ingenuo” creer que esta medida global pondrá “fin” a los territorios conocidos como paraísos fiscales por sus escasas o nulas exigencias tributarias. “Sin embargo, sí puede aventurarse que la competencia fiscal se ‘domestique’ de forma muy intensa”, al limitarse la disputa solo a “países con regímenes muy exigentes en cuanto a la sustancia de las inversiones extranjeras”.

Mientras que Eibe advirtió que con “la aplicación del impuesto mínimo, los países desarrollados le están amputando a los países en vías de desarrollo un instrumento fundamental para generar actividad económica y empleo”, como lo son “las políticas de incentivo” como la ley de promoción de inversiones uruguaya.

Para Birnbaum no parece “viable” que más de un centenar de países adopte un nuevo criterio impositivo en tan poco tiempo —la OCDE lo anunció para 2023—, entiende que los países centrales harán “una bajada de línea” y cada nación deberá decidir cómo actuar. Es una estrategia idéntica a la adoptada en el pasado, post crisis financiera global de 2008, que por ejemplo llevó a Uruguay a implementar diversos cambios normativos —flexibilización del secreto bancario, acuerdos para evitar la doble tributación e intercambiar información bancaria, un registro de beneficiarios finales, entre otros— desde que en 2011 el mandatario francés Nicolás Sarkozy mencionó al país como un paraíso fiscal.

“Pragmáticos” y buscar “un equilibrio”

En visión de los especialistas, debe correrse un camino similar al de la última década y evaluar los distintos regímenes preferenciales vigentes en ojos de las nuevas exigencias internacionales, previendo la posibilidad de efectuar cambios normativos.

Loaiza Keel evaluó que por un lado puede existir “una alteración del derecho de Uruguay de gravar ciertos servicios digitales de forma unilateral, como lo viene haciendo desde hace algunos años pacíficamente” —hay una normativa específica desde 2018—; y por la tasa mínima global “es previsible que deban revisarse los regímenes promocionales, para hacer aún más exigentes los requisitos de sustancia”. Aunque destacó que “esos regímenes ya han sido reformados y ajustados para cumplir las exigencias” de la OCDE.

“Es más probable aún que deba revisarse el esquema general de tributación empresarial para exigir que todas las empresas uruguayas tengan en el país sustancia, medios materiales y humanos razonables para cumplir sus propósitos, lo que también tiene relación con las exigencias que la UE está imponiéndonos”, añadió el experto.

Loaiza Keel subrayó que “un país como Uruguay debe ser pragmático, medir su poder de negociación y en tal sentido adecuarse a las exigencias de cada momento, sin renunciar a su legítimo derecho a atraer legítimamente inversiones”.

Consultado sobre la situación de Uruguay ante estos sucesos internacionales, Eibe manifestó: “el impuesto mínimo supone la amputación —o al menos una radical restricción— a la posibilidad de captar inversión extranjera mediante el otorgamiento de incentivos, particularmente en lo que refiere al Impuesto a la Renta. Esto va a tener un impacto negativo en el mediano plazo, ya que esos incentivos inciden en la rentabilidad de los proyectos, y muchas veces son decisivos a la hora de radicar una inversión”.

El exdirector de la Asesoría Tributaria del MEF dijo que “seguramente” deba revisarse la normativa impositiva actual y mencionó como opción “establecer el 15% como impuesto mínimo a la renta y tratar de buscar otro tipo de incentivos —vinculados por ejemplo a la exoneración de aportes a la seguridad social asociado al aumento de mano de obra— de modo de mantener viva la política de beneficios a la inversión”. Adelantó que cualquier “posible solución” no será “sencilla” y deberá realizarse con aportes de los actores privados, como las empresas instaladas en zonas francas o del sector software.

Como estrategia a seguir, planteó: “Si bien esta nueva institucionalidad tiene aspectos muy discutibles, Uruguay como país pequeño y apegado al cumplimiento de sus obligaciones internacionales debe cumplir con los estándares. A mi juicio el enfoque debe ser lo más pragmático posible”.

En esa misma línea, Birnbaum indicó: “Uruguay debe ser un país que coopere, que no ayude a la evasión, pero también debe velar por sus intereses. Tendrá que convivir en busca de ese equilibrio”.

Para calibrar posibles cambios, el especialista tributario pidió esperar “a la letra chica” del acuerdo impulsado por la OCDE. Como eventuales regímenes a evaluar, mencionó la ley de inversiones, así como la de zonas francas y la de beneficios para el software. “Nos viene una normativa de afuera y la tenés que cumplir, llamale colonización o estándares. El motivo es anecdótico y forma parte de los relatos, que están teñidos según quién sea gobierno u oposición. Hoy Uruguay está arriba de una tabla de surf, si se vuelca para un lado se cae, y se vuelca para el otro lado también; debe tener equilibrio para subsistir”, concluyó.