La regla fiscal: una discusión de tiempos, diseño y credibilidad

Dentro de la sección “Economía y empresas públicas” de la ley de urgente consideración (LUC), impulsada por el gobierno de coalición luego de asumir y que el Parlamento aprobó a mitad del año pasado, hay siete artículos que instauraron las condiciones de la regla fiscal, un instrumento de manejo macroeconómico que controla el crecimiento del gasto público. Más allá de que estas disposiciones forman parte de la plataforma de 135 artículos que se impugnan y serán parte del futuro referéndum sobre la LUC, el debate en torno a la utilización de una regla fiscal es global, se agravó con la pandemia e involucra varias aristas: diseño, metodología, institucionalidad y credibilidad, entre otras.

¿Qué es una regla fiscal? ¿Uruguay tuvo alguna norma de este tipo? ¿Cuáles son los argumentos del gobierno y por qué surgen críticas? Estas son algunas de las cuestiones que se abordan en esta nota, que recoge por primera vez la palabra del Consejo Fiscal Asesor (CFA), un órgano técnico creado para dar soporte a la implementación de la regla. Es que, como han reiterado las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la regla fiscal y otro conjunto de decisiones que se han tomado a posteriori de la LUC conforman una nueva institucionalidad fiscal.

Más allá de esto, la figura del nuevo esquema es la regla fiscal, que se denomina de doble condición, ya que limita el crecimiento del gasto público –por ende, del endeudamiento– en función del resultado fiscal ajustado por el ciclo económico. Los cálculos para llegar a estas variables son complejos y no están exentos de riesgos, por lo que se promueve la creación del CFA y de un comité de expertos que asesorará al MEF.

Definición: una limitante a la discrecionalidad

Durante las últimas tres décadas muchos países han incorporado reglas a su institucionalidad fiscal, estableciendo criterios para limitar la discrecionalidad fiscal y promover la consistencia intertemporal de las decisiones de los gobiernos. A modo ilustrativo, mientras que a finales de la década de 1980 sólo diez países tenían un mecanismo de este tipo, actualmente son más de 90. Este proceso ha sido dinámico, dado que las reglas se han ido transformando para acoplarse a los cambios del entorno económico, especialmente luego de la crisis financiera de 2008; al día de hoy hay reglas de segunda y de tercera generación.

Pese a su creciente adopción, no existe un diseño único para una regla fiscal y no todas las reglas incorporan mecanismos adecuados para su estricto cumplimiento. En concreto, las reglas fiscales difieren en muchos aspectos, entre los cuales se destacan las variables sobre las que se definen, los mecanismos de su gobernanza, su flexibilidad, complejidad y las cláusulas de salida que pueden definirse ante situaciones puntuales.

A pesar de estas diferencias, todas las reglas se inspiran en la misma idea: por diversos motivos, las políticas fiscales se desvían de lo que puede considerarse óptimo. Estos motivos pueden ser de naturaleza diversa. Pueden tener que ver con las estructuras tributarias, con la dependencia de determinados precios internacionales o con las características de las instituciones presupuestales.

En ese sentido, puede entenderse una regla fiscal como un arreglo institucional orientado a alinear la evolución de variables que son fundamentales para las finanzas públicas y mitigar los efectos distorsivos de los impuestos en el largo plazo. En efecto, una regla fiscal es, ante todo, una limitante a la discrecionalidad de los gobiernos. Por esto el diseño de la regla fiscal debe adecuarse a las características específicas de cada país, considerando, entre varios factores, sus rasgos idiosincráticos, sus arreglos institucionales y otras limitantes derivadas de sus especificidades.

Como señala el economista Gabriel Oddone et al.,¹ “es necesario ser cauto en relación con los resultados que pueden obtenerse por adoptar una regla fiscal, en particular en una economía con las características de las de Uruguay. En efecto, al pensar en una regla fiscal para Uruguay no deben perderse de vista las posibles consecuencias negativas que podrían derivarse, para la gestión del ciclo económico, de un diseño inadecuado o una implementación defectuosa”.

En una línea similar, Bibiana Lanzilotta y Federico Araya, en un artículo del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) publicado en el blog Suma, subrayan que una regla fiscal no “debe pensarse de forma aislada, sino que debe integrarse en un análisis más amplio acerca de las instituciones de la política económica y social, en general, y de la política fiscal, en particular”.

Por ejemplo, podría afirmarse que, dado nuestro grado de dolarización, la política monetaria tiene una efectividad comparativamente menor respecto de otras economías. Esto pone mayor presión sobre el rol de la política fiscal como estabilizador. Definir una regla en exceso rígida, por tanto, puede ser perjudicial dado que resta grados de flexibilidad para enfrentar shocks adversos. De la misma manera, en el otro extremo, una regla altamente flexible no genera la credibilidad necesaria.

Como advierte Guillermo Carlomagno –economista senior del Banco Central de Chile– en otro artículo publicado en el blog Suma, este equilibrio “no es sencillo porque la rigidez excesiva que se derivaría de imponer demasiados límites puede ser tan dañina como la discrecionalidad excesiva”. De esta manera, emerge una tensión entre estos dos mundos que debe ser cuidadosamente internalizada en el diseño. Por eso, “el desafío consiste entonces en adoptar un marco institucional que mitigue los riesgos de la discrecionalidad sin incurrir en los problemas de la rigidez excesiva”.

El antecedente

Uruguay ya tenía una regla fiscal, prevista en la Ley 17.947 de 2006, que establecía un límite nominal para el aumento de la deuda y contaba con válvulas de escape que permitían superar ese umbral.

Según indica Carlomagno, la regla tenía tres virtudes y tres defectos desde el punto de vista de su diseño. Las primeras referían a la simplicidad (no requería metodologías complejas y era fácilmente entendible), la flexibilidad (como quedó demostrado en los hechos) y la cobertura. Los defectos, por su parte, estaban asociados a su incapacidad para obligar al gobierno a cumplirla, al sesgo procíclico que introducía y a la manera en que estaba definida la variable objetivo. Respecto de esto último, “el límite al aumento de la deuda no asegura la sustentabilidad porque es independiente del nivel inicial”, y tampoco estaba determinado por un análisis riguroso.

En suma, si bien esta regla tenía sus virtudes, no logró resolver adecuadamente la tensión inherente entre flexibilidad y credibilidad, dejando margen para un manejo discrecional de las cuentas públicas. El tema es, entonces, encontrar un diseño que, sin perder las virtudes reseñadas, pueda corregir sus falencias.

Reglas en tiempos de pandemia

Naturalmente la irrupción de la covid-19 impulsó un renovado debate sobre este instrumento, poniendo sobre la mesa la necesidad de readecuarlo a la luz de las debilidades que desnudó la pandemia. Lanzilotta, investigadora del Cinve y profesora titular del Instituto de Economía (Iecon) de la Universidad de la República (Udelar), publicó el artículo “La nueva regla fiscal en tiempos de pandemia”, en el que subrayó que la crisis actual ofrece una “oportunidad para fortalecer la gobernanza de las políticas fiscales”.

En este contexto han aparecido propuestas orientadas a introducir modificaciones que hagan “más flexibles, operativas, ejecutables y creíbles a las reglas fiscales vigentes en muchos países”. En particular, la necesidad de desplegar apoyos para mitigar las consecuencias de la pandemia llevó a revisar las cláusulas de escape y a introducir cambios relacionados con las condiciones en que estas pueden ser invocadas. Los planteos más recientes van en la dirección de ampliar la flexibilidad de las reglas para que permitan dar respuestas efectivas ante este tipo de situaciones.

En diálogo con la diaria, Lanzilotta señaló que es “muy rara” la decisión del gobierno de implementar una regla fiscal en la actualidad: “No era un momento para empezar, sino para pensarlo con tranquilidad; teníamos esa oportunidad porque nadie estaba apurado ni nos iba a reclamar nada”. Consideró “un capricho” la decisión de las autoridades, ya que existe “una discusión totalmente activa hoy en el mundo” sobre este instrumento y además la coyuntura marca que la mayoría de los países “se apartaron del objetivo estructural y desactivaron su regla fiscal” debido a la pandemia.

Entre credibilidad y discrecionalidad

La LUC surgió como proyecto de ley con posterioridad a la llegada de la covid-19 y a mediados de 2020 se debatió en el Parlamento. Desde entonces el discurso de las autoridades del MEF apuntó a que la nueva institucionalidad fiscal buscaba incidir en la credibilidad de la conducción, en el entendido de que los anteriores gobiernos habían incumplido sus metas. “Lo primero es el compromiso político de mejorar los resultados fiscales y lo segundo es el marco fiscal dentro del cual nos vamos a mover”, dijo la ministra Azucena Arbeleche en la comisión legislativa que trabajó la LUC. Ante las críticas del Frente Amplio (FA), argumentó que hay evidencia que muestra que “existen mejores resultados fiscales cuando hay” instrumentos de este tipo, si bien no hay “una causalidad” directa ni la regla fiscal es “mágica”.

En su visión, la regla sobre el tope de deuda que se aplicó antes no fue “efectiva para mejorar las cuentas fiscales ni para implementar una política fiscal contracíclica”. Sostuvo que “faltó disciplina” y eso generó “que no haya credibilidad fiscal porque no se cumplió con las metas que se determinaban inicialmente”, dado que “el deterioro fiscal es claro desde 2011 a la fecha”.

Más recientemente, en una entrevista con el semanario Crónicas, la directora de Política Económica del MEF, Marcela Bensión, apuntó que la nueva regla fiscal busca “mantener políticas públicas sin tener que aumentar impuestos o incrementar el endeudamiento por encima de los niveles sostenibles”.

Durante el debate de la LUC y en los meses posteriores, el FA y otras voces han advertido sobre efectos negativos y discrecionales que surgen de la institucionalidad propuesta. Aparte de la crítica habitual de que este tipo de instrumentos “atan de manos” a los gobernantes para actuar en momentos de crisis, también se apuntó al diseño de la regla y a que la LUC dejó en manos del Poder Ejecutivo varias decisiones claves.

“Entendemos que lo planteado no es una regla fiscal. No tiene una definición precisa de parámetros, sino que son meras metas indicativas, donde no hay consecuencias de incumplimiento y, por lo tanto, no conforma una institución de regla fiscal”, advirtió en el Parlamento el senador del FA Mario Bergara, exministro de Economía.

Sobre esto, Lanzilotta opinó: “Las reglas fiscales no son un cuco, sino instrumentos de política económica. Como toda herramienta, depende del diseño y la implementación que se haga de ella, y esta regla no cumple con ciertos prerrequisitos. No es algo que surge consensuado, discutido, de una discusión política y técnica en la que se analizan pros y contras. Acá la propone, diseña e implementa el gobierno; no debería estar nunca en la LUC una medida de este tipo [teniendo en cuenta los tiempos limitados para su debate]”.

Respecto de los aspectos que corren riesgo de ser discrecionales, apuntó que “las cuestiones metodológicas no se conocen” y los puntos “que sí se conocen dejan dudas”. Por esto, indicó que no se cumple “con uno de los requisitos de una regla fiscal, que sea transparente, que tenga un accountability que la respalde”. El CFA vigila pero no participa de los cálculos, porque “las cuentas las hace el MEF a partir de los insumos que da un comité de expertos” que será elegido por las autoridades. “No hay ningún aval por fuera del gobierno” para esta institucionalidad, subrayó.

Cuando el Iecon de la Udelar acudió al Parlamento, su directora, Gabriela Mordecki, señaló que se daría “un cheque en blanco” a las autoridades con una regla fiscal en la “que todo está por escribirse”.

“Velar por la transparencia de las finanzas públicas”

El jueves 14 tuvo lugar la primera reunión de los tres integrantes del CFA, creado por un decreto emitido en setiembre. Los elegidos fueron tres economistas “referentes en los temas fiscales y econométricos”, según palabras de Bensión. Se trata de Aldo Lema, consultor y profesor con actividad en Uruguay y en Chile, país donde integra desde 2018 el Consejo Fiscal Autónomo; Alfonso Capurro, socio de CPA Ferrere y profesor de Política Económica en la Maestría de Economía de la Udelar; y Ana Fostel, profesora de economía en la Universidad de Virginia en Estados Unidos y con trayectoria académica en aquel país desde 2005.

Según el MEF, se crea “un órgano de carácter técnico, honorario e independiente”, que tendrá por cometido “velar por la transparencia en el manejo de las finanzas públicas, a través del análisis técnico e independiente de la estimación del resultado fiscal estructural”. Este cálculo –que refiere al resultado del déficit fiscal exceptuado de aspectos coyunturales– se publicará dos veces al año –lo hará el MEF con insumos del comité de expertos– y deberá enviarse con al menos diez días de antelación al CFA “para que este cumpla su rol de evaluar y monitorear el cálculo y la metodología utilizada”.

En una respuesta conjunta de los tres integrantes del CFA ante la consulta de la diaria, los economistas repasaron que, según datos del Fondo Monetario Internacional, hay 39 consejos fiscales en el mundo y algunos vienen desde hace décadas, como en Holanda, donde fue creado en 1945, y en Estados Unidos, que data de 1974. “Hay muchas enseñanzas. Una es que los Consejos forman parte de un proceso de creación de institucionalidad y rendición de cuentas sobre la situación de las finanzas públicas. En muchos casos el proceso comenzó con órganos técnicos y honorarios, con un rol acotado; a medida que avanza y madura la institucionalidad, pueden evolucionar hacia una mayor independencia institucional”.

Explicaron que actuarán “evaluando y monitoreando el cálculo de la posición fiscal estructural”, pudiendo “sugerir mejoras a la metodología y también actuar como observador del proceso definido para recabar información provista por el comité de expertos”. También podrán, a pedido del MEF, “evaluar el impacto de medidas de política que afecten la posición fiscal estructural y la sostenibilidad de la deuda pública”.

“Desde el punto de vista sustantivo, el CFA debería contribuir para que haya más y mejor información sobre la posición estructural de las finanzas públicas. Eso debería ayudar a mejorar la credibilidad de la política fiscal, reducir su prociclicidad y contribuir a reducir la volatilidad macroeconómica”, concluyeron los integrantes del nuevo órgano técnico.