Más de 800.000 uruguayos reciben cada mes el pago de su jubilación y con ello se conforma la capa superficial del régimen de seguridad social, que paga a estas personas en función de sus aportes y también de subsidios o compensaciones que brinda el Estado. Afinando más el ojo es posible visualizar las características de este conjunto de la población, así como patrones referidos al tipo y monto de pasividad que cobran, que permiten hallar tendencias y efectos que permanecen más ocultos dentro del análisis previsional.
En esa tarea se embarcó el nuevo informe monográfico del Observatorio de Seguridad Social del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), presentado la semana pasada y que propone una visión del esquema jubilatorio uruguayo desde una visión intergeneracional e intrageneracional.
Por medio de metodologías propias, simulaciones y datos reales del sistema, el estudio muestra, por un lado, los impactos distributivos del régimen en la población adulta mayor, así como su relevancia para lograr bajos niveles de pobreza en ese tramo etario; y, por otro, cómo es que influyen dentro de ese sesgo positivo en lo distributivo las distintas partes que componen el sistema, incluidas las cajas por fuera del Banco de Previsión Social (BPS), y muestra que una eventual convergencia hacia un régimen único traería mejoras.
En la presentación del trabajo, el director del Cinve, Gonzalo Zunino, planteó que ver estos efectos subyacentes del esquema de pensiones sirve para entender el punto de partida de cara a lo que será el año próximo la reforma del sistema previsional, así como para proyectar en función de ello cualquier cambio de diseño en las reglas vigentes.
Adultos mayores, pobreza y redistribución
Zunino mostró los resultados de pobreza por cohortes de edad y apuntó que hay “una gran diferencia” entre los segmentos “de mayor y menor edad”, con los mayores de 65 años como la población con menor nivel de carencias, y sostuvo que “la contraparte [de estos resultados] es el esfuerzo presupuestal”. El gasto público en pensiones, tomadas como transferencias del Estado a un sector de la población, viene en ascenso y es el motivo que marca la cancha para reformar el sistema.
“Uruguay culmina el bono demográfico” en los próximos años, es decir que su población deja de tener un mayor porcentaje de activos y “entra de lleno en el envejecimiento”, lo que lleva a proyectar “una tendencia creciente” del gasto en jubilaciones. Aun tomando un escenario “optimista” sobre el aumento futuro de la productividad de las fuerzas laborales, “todo el espacio fiscal que generaría sería absorbido en las próximas décadas” por el mayor volumen de jubilados con una pasividad a cobrar.
“Sabiendo que Uruguay gasta mucha plata en pensiones, sería bueno saber si hay un impacto redistributivo y de disminución de la pobreza” como resultado de esa política pública, contó Zunino como punto de partida de cara a la investigación intergeneracional.
Para descubrirlo, el Cinve efectuó “microsimulaciones sobre la Encuesta Continua de Hogares” tomando “dos escenarios alternativos”, para observar qué ocurriría con las dimensiones mencionadas, de distribución del ingreso y pobreza. En un caso se eliminan las transferencias no contributivas del sistema, es decir, un porcentaje menor de las pasividades que no se nutrieron de los aportes de las personas; en otro escenario no se consideran las transferencias contributivas desde y hacia el sistema, esto es que la persona no aportó a la seguridad social y obtuvo en ese momento un ingreso mayor, pero luego perdió el pago de una jubilación posretiro.
Como tarea principal, este abordaje “involucró la cuantificación de las transferencias realizadas desde los hogares hacia el sistema (contribuciones) y desde el sistema hacia los hogares (jubilaciones y pensiones)”. Luego, siguiendo la metodología se realizó “la construcción de una amplia grilla de salarios nominales a los cuales se les calculó el salario líquido correspondiente bajo escenarios alternativos” sin contribución previsional. Luego de hecho esto, en palabras de Zunino, “podíamos jugar” con los números y escenarios posibles en busca de tendencias destacables.
Por un lado, “por la baja cobertura” del esquema no contributivo, “sacar estas transferencias en Uruguay” no genera grandes impactos, aunque sí se constató que el nivel promedio de ingresos de los hogares “de 60 años en adelante cae”. Donde sí se ven efectos mucho más fuertes es en “el escenario extremo” de eliminación de todas las contribuciones, ya que en las edades activas esos individuos muestran “leves aumentos del ingreso” por no aportar a la seguridad social, y se derrumba el nivel de ingresos en las edades posretiro.
“Esto tiene su correlato fuerte en términos de pobreza. Si simulamos el escenario sin pensiones no contributivas tenemos modificaciones en la cantidad de hogares que caerían por debajo de la línea de pobreza [serían más]; pero si retiramos todas las transferencias nos queda una pintura de pobreza radical, dejamos de ver un sesgo hacia la infantilización de las carencias para tener una muy elevada pobreza en los tramos de mayor edad”, expresó Zunino.
Tras obtener estos resultados, “como primera conclusión” el director del Cinve indicó que se debe atender “que las transferencias actuales del sistema de seguridad social juegan un rol bien importante a la hora de evitar la pobreza en la población adulta”. A su vez, destacó una “particularidad” que no estaba “prevista” antes de encarar el informe, y es que al eliminar las transferencias vía jubilaciones “se incrementa la pobreza en todos los tramos etarios”, ya que ese ingreso también lo usan para subsistir otros miembros del hogar, no sólo el jubilado.
Otra conclusión que mencionó es la existencia de un “desbalance intergeneracional de la protección social”, al priorizar desde la óptica de las transferencias los hogares con población adulta mayor que los niños. De cara a la reforma y un eventual rediseño del sistema, este sería un aspecto a atender buscando “liberar espacio fiscal [utilizado en pensiones] para otras políticas públicas”, señaló Zunino, pero advirtió que se trata de “una condición necesaria mas no suficiente”, ya que de no implementarse programas específicos para la niñez, “no podríamos considerar ganador a ese tramo”.
Asimismo, el estudio incluyó una representación del índice de Gini, una medida de la desigualdad validada globalmente cuyo resultado oscila entre 0 –todos los ciudadanos tienen ingresos iguales, distribución total– y 1 –desigualdad total–. Con el escenario actual el Gini se ubica en 0,38; cuando se retiran las pensiones no contributivas “la desigualdad aumenta levemente” a 0,383, mientras que al retirar todas las transferencias el Gini crece “en 3,6 puntos porcentuales” hasta 0,416, mostrando un cambio “sustantivo” hacia una menor redistribución.
Efectos redistributivos por caja y convergencia
Para desarrollar la segunda mirada al tema, vinculada a lo intrageneracional, el Cinve efectuó otra metodología. Según explicó Zunino, la lógica para este caso fue que cuando uno recibe una transferencia como pasivo puede estar obteniendo “una devolución de lo aportado en la etapa activa”, y también un subsidio implícito, que se toma como el extra que queda de la jubilación al pasar a valores actuales el monto total de contribución al sistema.
Para este punto, se buscó ver “si las diferencias entre los múltiples regímenes jubilatorios generan diferentes tratamientos de subsidios implícitos”, es decir, si hay quienes se favorecen más que otros por la variedad de cajas, y si “las reglas actuales en cada subsistema generan un tratamiento diferencial según la trayectoria laboral”.
Previo al desarrollo del trabajo, el investigador comentó a modo de “marco conceptual” que “se clasifica a los programas de seguridad social en dos categorías: el seguro social puro, asimilable a la capitalización individual [ahorro en la AFAP], que tiene un cierre perfecto entre la contribución y la prestación [no hay subsidio implícito], entonces no tiene efectos distributivos; y los programas de bienestar puro, que pueden modificar el patrón de ingresos a lo largo del ciclo de vida y además el total de ingresos que el individuo va a percibir” posretiro, en virtud de que incorporan un subsidio o complemento al aporte total realizado.
Definido esto, se procedió a diagramar una metodología que tomó “estimaciones de modelos econométricos para el estatus contributivo de los individuos (cotiza versus no cotiza) y para el salario a lo largo del ciclo de vida (base de datos del BPS)”; construyó “historias laborales simuladas (simulaciones Monte Carlo) a partir de los modelos anteriores”; cuantificó las “contribuciones, beneficios y SSW para cada historia simulada atendiendo a las reglas de cada subsistema existente en Uruguay”; y finalmente se calcularon los “índices de Gini de ingresos acumulados durante el ciclo de vida, bajo los diferentes esquemas de seguridad social y bajo el supuesto de un seguro social puro”.
Tomando el mismo conjunto de trayectorias laborales simuladas, mediante esta metodología se pretendió observar las desigualdades internas, dependiendo de la caja o tipo de aporte que tenga la persona. El indicador que se construyó, detalló el documento del Cinve, “representa el monto esperado de transferencias netas que realizará el sistema de seguridad a los individuos al cabo del ciclo de vida”, es decir, 100% de lo que cobrarán, lo que implica “el cálculo de la diferencia” entre lo aportado y lo que percibiría ese individuo de jubilación.
Sobre lo observado tras aplicar esta metodología, Zunino dijo que, por un lado, hay “muchos individuos que hacen aportes por unos años”, por ejemplo, a una caja paraestatal, pero no llegan a los años para tener una prestación por esa vía y “logran un aporte negativo” al sistema; es decir, pagaron y no obtuvieron una retribución a cambio por esa contribución.
Además, se confirmó que hay “heterogeneidades por subsistemas”, ya que varían “los subsidios implícitos”, junto con una “diferencia entre hombres y mujeres” asociada a la expectativa de vida, que altera los cálculos del monto de ingresos a percibir en función de los años de vida posretiro.
El indicador del subsidio implícito o aporte extra por sobre la contribución tiene su promedio más bajo para las personas que se jubilan por el BPS sin la opción del artículo 8, que divide lo aportado entre el régimen colectivo y el de ahorro individual de las AFAP. El orden continúa con la Caja Bancaria –si se consideran las nuevas instituciones posreforma de 2008, ya que tomando las anteriores sería el subsistema más subsidiado–, la Caja Notarial, la Caja Militar, la Caja Policial y al tope la Caja de Profesionales.
Este esquema de subsidios responde a las reglas y condiciones de jubilación de cada subsistema; a modo de ejemplo, los profesionales se retiran tomando el monto promedio de sus últimos tres años de salario, contra períodos más extensos en los demás regímenes.
Los datos por cada caja presentados anteriormente también permiten observar cómo es la distribución de ese subsidio implícito según decil de ingresos, es decir, si se trata de una transferencia progresiva que premia más a los asalariados más pobres o no. Eso se cumple en general para el BPS, aunque no para quienes hacen aportes como trabajador independiente a este régimen. Las cajas por fuera del BPS tienen “una trayectoria plana con caída en los deciles de más ingresos”, cumpliendo en parte con la progresividad, con la excepción de la Caja de Profesionales, que muestra una trayectoria recta –premia por igual con subsidios a todos los sectores de ingresos–.
Un paso siguiente del trabajo del Cinve fue indagar por veintiles de ingreso los subsidios implícitos, tomando un escenario simulado de distribución de los aportes por cada caja según datos de la realidad, para poder “calcular el índice de Gini y ver los impactos distributivos [del esquema actual de subsidios]” por cada cohorte.
El resultado que destacó Zunino fue que “todos los subsistemas generan una reducción del Gini”, en comparación con un escenario de un régimen de seguridad social puro –aportes igual a lo percibido posretiro– o la no existencia de cobertura previsional. El conjunto del sistema tiene un Gini de 0,541 contra un valor de 0,577 sin seguridad social y de 0,551 con un esquema sólo contributivo. “Son 3,5 puntos porcentuales, es un impacto relevante”, señaló.
Otro aspecto que resaltó surge de este análisis; es que “los sistemas más generosos en transferencias implícitas tienen un mayor impacto sobre el Gini”, es decir que a mayor monto de subsidio “más impacto distributivo”, lo que marca una “alerta” de cara a la reforma previsional, ya que si se proyecta “disminuir la generosidad” de las pasividades habrá una reducción de los efectos redistributivos.
En esa línea de imaginar escenarios hipotéticos hacia un rediseño del sistema, se observó qué ocurriría con las variables estudiadas si se procesa una convergencia del régimen previsional, es decir, todos los trabajadores bajo las mismas reglas del esquema del BPS y sin otras cajas. Esto dispararía efectos variados, aunque se mantendría la tendencia general del impacto redistributivo del conjunto del sistema, al ser el BPS el esquema que abarca más trabajadores hoy día.
“En las otras cajas tiene efectos para los dos lados. Ir a una convergencia permite solucionar problemas que se generan con gente del noveno decil que en el régimen militar o policial tiene transferencias altas, pero también algunos subsistemas que castigan de forma importante al decil 10 lo harían menos”, argumentó Zunino. De todas formas, el esquema actual con varias cajas “tiene menos impactos” redistributivos que el escenario proyectado de un régimen unificado en el BPS.
“La convergencia reduciría la desigualdad de ingresos” por deciles y lograría un esquema de subsidios más progresivo, subrayó el investigador. Como corolario de la presentación, remarcó que “la seguridad social es importante para explicar los niveles reducidos de pobreza en Uruguay en mayores de 60 años”, así como es relevante “para reducir la desigualdad de ingresos” producto de los subsidios otorgados.
“La mejor focalización de las transferencias es el camino para mantener lo bueno del sistema y tratar de compatibilizarlo con el objetivo de contener la tendencia creciente del gasto”, cerró Zunino, delineando un contrapunto clave que se disparará en 2022 con la reforma previsional. El otro punto que mencionó en esa mira es que resulta relevante “pensar en que el nuevo régimen, en caso de una convergencia, tenga una calibración de los parámetros donde los subsidios implícitos sigan un patrón decreciente [a medida que sube de decil de ingresos] y sin los vaivenes que identificamos”.