30 años del Mercosur: no hay nostalgia peor que añorar lo que nunca jamás sucedió

Todas las efemérides motivan instancias de reflexión e invitan a revisitar lugares alguna vez habitados. El problema, muchas veces, es la incomodidad que supone mirar en retrospectiva y contrastar lo que pudo ser con lo que efectivamente es. Entre el “optimismo de la voluntad y el pesimismo de la inteligencia”,² y con diversos grados de escepticismo, este fue el ejercicio que colectivamente encaró un conjunto de académicos de la región a raíz de los 30 años del Mercosur.

Este aniversario, que representa las bodas de perla de un matrimonio disfuncional, tiene lugar en un marco caracterizado por la crisis que desató la pandemia, la divergencia ideológica entre los principales países del bloque y la incertidumbre en torno al futuro del acuerdo con la Unión Europea.

Lo que pudo ser: un instrumento para el crecimiento, el empleo, la integración regional y la inserción internacional

“El artículo 1 del Tratado de Asunción preveía el establecimiento de una unión aduanera en el Mercosur en cuatro años. Según este artículo, al 31 de diciembre de 1994, los países miembros deberían haber implementado un arancel externo común, unificando sus políticas de comercio exterior, agrícola, fiscal, monetaria, cambiaria y de capital. Además, se comprometieron a garantizar la libre circulación de bienes, servicios y factores de producción”.³

Según Andrés Malamud –politólogo e investigador del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa–, el Mercosur, como cualquier otro proyecto de integración regional, encuentra su justificación en al menos seis razones. Primero, para buscar la escala en el mercado común y hacer de ella una fortaleza, como hizo la Unión Europea (UE). Segundo, para oficiar como plataforma o trampolín hacia el mundo, como han hecho exitosamente muchas asociaciones regionales de países subdesarrollados. “En países grandes y desarrollados sirve la escala interna, pero en países como nosotros, la escala interna no alcanza”. Tercero, puede servir como símbolo o señal hacia afuera. Este sería el caso de la Alianza del Pacífico, que, al margen de su comercio interno, le grita al mundo: “Somos países serios y abiertos que queremos comerciar. China, acá estamos”. Estas son razones de corte internacional que justifican la existencia de un bloque regional.

A nivel doméstico, los bloques regionales pueden servir como “mástil para anclar reformas” y para “garantizar la consistencia intertemporal y no dejarse seducir por las ideas”. Esto fue lo que hizo el Mercosur en sus primeros años. “Las reformas fueron nacionales, no regionales, pero la región les daba credibilidad”. También pueden servir como escudo para proteger el régimen político y garantizar la democracia. “El Mercosur cumplió esta función, pero más que proteger la democracia protegió la estabilidad presidencial; un club de presidentes que garantizan la estabilidad entre ellos y se enojan cuando cae uno”. Por último, también está el costado electoral del asunto, que, dependiendo de cada caso, puede operar para defender o atacar la integración, según sea “simpático” o “antipático”.

Lo que es: un “lastre” y un “obstáculo”

Al día de hoy el Mercosur es un bloque que tiene una “parálisis” y que no ha logrado despertar del “estado letárgico” tras 20 años de “estancamiento y retrocesos”. Pero no siempre fue así. En sus primeros años, el Mercosur operó como una herramienta útil para estrechar la integración comercial entre vecinos, dinamizar el comercio y alimentar expectativas sobre un tipo de inserción internacional capaz de activar círculos virtuosos y apuntalar el desarrollo de todos sus miembros. Sin embargo, luego de alcanzar su cenit hacia fines de la década de 1990, la cosa cambió y hoy en día la participación del bloque en el destino de las exportaciones de sus miembros se ubica en el entorno de 10%, muy por debajo de lo que era 20 años atrás.

En la visión de Sandra Polónia Rios, directora del Centro de Estudios de Integración y Desarrollo de Brasil –y coorganizadora del evento–, fueron dos las tendencias que contribuyeron a la pérdida de dinamismo en el comercio intrabloque. Primero, las crisis que se sucedieron durante los primeros compases del siglo. Segundo, el peso gravitacional que fue ganando Asia y su impacto sobre el precio de las materias primas, que operó como un “vector de dispersión para los países miembros del bloque antes de que se consolidara el proyecto de integración”. La conjunción de ambos fenómenos no contribuyó a establecer un “esquema de regionalismo abierto”, que promoviera la inserción conjunta al mundo. Este era uno de los principales objetivos económicos del Mercosur y no se cumplió satisfactoriamente.

Volviendo a los seis motivos que justifican un bloque regional desde la perspectiva de Malamud, “el Mercosur podría servir por todas esas razones, pero no sirve para ninguna”. En su visión, lo que están haciendo los dirigentes es sopesar los costos y los beneficios relevantes para ellos en cada una de estas dimensiones con los costos de la transición hacia otro estadio. “Dejar esta porquería no funcionando es más barato que tratar de cambiar hacia algo que funcione. La cuestión es que el Mercosur, así como está, es un lastre, pero cambiarlo impone un costo”. Cuando los analistas abordan estas dimensiones pensando en eficiencia económica o en tamaño de mercado, el resultado es otro. Sin embargo, no internalizar que la función de reacción de los políticos es la otra, y que pueden privilegiar la estabilidad propia por sobre el resto de los beneficios de la integración, no contribuye a entender por qué pasa lo que pasa. O mejor dicho, a entender por qué no pasa nada.

Un poco más duro fue Oscar Stark, quien fue viceministro de Industria y viceministro de Comercio de Paraguay, al señalar que “cuando uno lee el Tratado de Asunción dice: ‘Esto fue una mentira desde el día uno’. ¿Cómo en cuatro años íbamos a tener una unión aduanera? Era imposible”.

Problemas de liderazgo y consensos

Cualquier proceso de integración requiere de liderazgo sólido. Pero como subrayó Roberto Bouzas –profesor de la Universidad de San Andrés–, “si algo el Mercosur no ha tenido en los últimos 20 años es un ejercicio de liderazgo regional. No me refiero a una persona, me refiero a la construcción de un proyecto que tiene que tener de algún modo a alguien que lo empuje”.

Por sus características, el candidato natural para cumplir ese rol es Brasil. Sin embargo, para Malamud “Brasil no tiene capacidad de liderazgo, tiene capacidad de hacer las cosas solo y llevar a los demás a la rastra. No va a liderar. Y los que no creen que Brasil vaya a hacer esto, como Uruguay, tienen que hacer las cosas sensatas e inteligentes e ir por su lado”. La vocación aperturista que parecía tener el gobierno brasileño se diluyó producto de la puja con “lobbies sectoriales proteccionistas” y de que Bolsonaro, a diferencia de su ministro Paulo Guedes, es un “nacionalista que no tiene una agenda liberal en su ADN”. Esta es la opinión de Rios y de Pedro da Motta Veiga –director del Centro de Estudios de Integración y Desarrollo–, ambos escépticos en torno al avance de la apertura por el lado de Brasil.

Además del problema de liderazgo, también hay un problema de consenso. Esta es la perspectiva de Juan Carlos Hallak –investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política de la Universidad de Buenos Aires–, quien sostuvo que “la unión aduanera no está funcionando porque hace falta un consenso que no hay sobre querer tener una economía abierta al mundo. Ese es un consenso básico que no está”.

Acuerdo con la UE: un “protoevento” o un “no evento”

Para los especialistas, la negociación con Europa es lo único relevante que ha sucedido en las últimas décadas. Sobre eso hay consenso. En lo que no hay consenso es en las posibilidades de que eso se materialice y en el impacto real que podría tener asociado: ¿podría ser el gran evento catalizador que dinamice el bloque? ¿Es un “acuerdo frívolo” sin mayores consecuencias prácticas? ¿Sería relevante sólo como señal para cambiar la mentalidad y las expectativas? Más dudas que certezas.

En primer lugar, como advirtió Bouzas, todavía no hay ningún acuerdo firmado con la UE. Lo que hay es una negociación, pero faltan las otras dos etapas de un tratado, que son la firma y la ratificación. “¿Alguien piensa que, dada la situación interna en la UE y sus desafíos, la conclusión de este acuerdo tiene alguna viabilidad en un horizonte panificable? Mi opinión es que la probabilidad de que eso suceda es mínima. Este es el acuerdo preferencial más imposible de todos. ¿Cuál es el incentivo de los europeos para firmar?”.

Según Vaillant –profesor titular de Comercio Internacional del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales–, ese incentivo pasa por perder preferencia contra un rival. Acá es donde entra Estados Unidos. Brasil es uno de los mercados emergentes más protegidos del planeta. Lo que está perdiendo Europa es una preferencia que vale muchísimo. Ese es el motivo por el cual Estados Unidos no quiere que el acuerdo se firme, dado que sería la primera vez que la UE entraría en condiciones preferenciales en esta región de América Latina, que es de las más proteccionistas. Entrar en condiciones preferenciales en un área así vale muchísimo.

Al margen de lo anterior, existen otros problemas para darle viabilidad al acuerdo. Según Malamud, el problema no está en el Mercosur, sino en Europa. “Con Bolsonaro me parece directamente imposible” que eso suceda. “Si gana Lula vemos, pero falta mucho. Entre tanto, para mí este acuerdo es cero viable. Nunca será firmado por Francia en estas condiciones con este presidente en Brasil; no es culpa nuestra”. Y si por algún motivo ocurriera, “¿cuál es la capacidad que tendría para disciplinarnos y mejorar la calidad del proceso productivo? Yo veo los ejemplos que hay a mano sobre la capacidad de enforcement de la UE y son todos trágicos. La UE ya tiene tratados con otras regiones, ¿les cambió la vida? Disculpen por derrochar escepticismo”.

En una línea similar opinó Bouzas: “En los países del Mercosur hay muchas diferencias respecto de la capacidad interna de aprovechar un eventual acuerdo con la UE… Soy escéptico, sobre la base de la abstracción y de la empírea, de la capacidad que tienen los compromisos internacionales de cambiar conductas cuando no hay un consenso lo suficientemente sólido interno para que esas conductas se implementen. Por supuesto que siempre hay algún margen de impacto, pero como dice Andrés [Malamud], es cuestión de mirar en qué medida los acuerdos les han permitido mejorar el desempeño económico a los países del sur que los han hecho y la conclusión es bastante negativa. Es decir, probablemente se hayan vuelto grandes exportadores, pero siguen teniendo esencialmente los mismos problemas que antes y algunos más graves”.

Más allá de Europa

“Demoramos 25 años en negociarlo, podemos demorar 25 más en ratificarlo”, dijo Vaillant en relación con el acuerdo con la UE. Si ese fuera el caso, tampoco podemos darnos por vencidos y bajar los brazos. Los costos de comerciar con el resto del mundo están estrictamente relacionados con la capacidad de hacer acuerdos comerciales preferenciales. Eso es lo que determinó la preferencia de los países por la apertura en las últimas décadas. Para una economía pequeña, como la nuestra, la apertura es fundamental desde el punto de vista del crecimiento y la productividad. Por eso, “el tema no es el acuerdo con la UE, el tema es tener acuerdos”. Miremos el caso de Nueva Zelanda, que es el campeón mundial de exportación de productos lácteos. Lo es porque tiene productividad para esa producción, pero también porque accede en condiciones preferenciales. Los alimentos son mercados protegidos que requieren acceso en condiciones preferenciales. “Y el caso de la UE no es un buen ejemplo, porque no hicimos un buen negocio en acceso en agricultura”.

Haciendo analogía con las vacunas, el académico uruguayo resaltó que el mejor acuerdo comercial con terceros para el bloque –o para cualquiera de sus socios– es el que está disponible; es el que se puede hacer. Hay que “vacunarnos contra el proteccionismo con todos los acuerdos comerciales preferenciales con terceros que podamos hacer con zonas relevantes del mundo y saliendo de este encierro... El regionalismo abierto es una redundancia. No hay regionalismo si no es abierto”. Los países del Mercosur quedaron entrampados en un esquema de relaciones comerciales con el resto del mundo muy cerradas. Argentina y Brasil son economías emergentes que dejaron pasar el tren de las cadenas globales de valor y tienen un involucramiento marginal. “Ese es su arreglo de política comercial... Cuando se habla de que la agenda UE-Mercosur nos cambiaría hacia adentro, efectivamente nos cambiaría, pero a tal punto que es impracticable que se aplique. Les pregunto a mis colegas: ¿Argentina está en condiciones de firmar un acuerdo que tiene un anexo que le disciplina los impuestos a las exportaciones? Me parece que no... Creo que tenemos que ir hacia el marco de la flexibilidad”.

¿Flexibilizar o no flexibilizar? Esa es la cuestión

El camino de la flexibilidad, al día de hoy, parece ser el más viable para destrabar los problemas del bloque y de sus miembros. No obstante, el tema de la flexibilidad no representa una novedad, según Vaillant. “Los únicos acuerdos preferenciales comunes que tiene el bloque son con Chile y Bolivia, que son los dos primeros. Todos los otros acuerdos son de carácter bilateral, porque no existía una economía política factible de hacer otra cosa. El acuerdo con Perú no es uno, son cuatro, y así con el resto de los acuerdos que tenemos”.

Sin embargo, Ricardo Markwald –director de RAM Consultoria Econômica, de Brasil– introdujo un matiz al advertir que, si bien es cierto que contamos con esa flexibilidad desde el inicio, la cuestión es otra. “Una cosa es que hayamos negociado con los países andinos o con México acuerdos bilaterales. Eso es cierto. Pero si mañana a Brasil se le ocurre hacer un acuerdo con Estados Unidos y a Uruguay con China, estaríamos en otro escenario. Creo que es en ese escenario en el que hay que colocarse en términos de flexibilización. No se trata de diferentes ritmos de velocidad con una contraparte elegida por los cuatro, sino de que cada uno ahora puede elegir el que quiera”.

Para Hallak, profundizar la flexibilidad podría promover una carrera hacia la competitividad. “Una economía que se empiece a abrir o a negociar acuerdos sola introduce presión sobre las otras”. Sin embargo, el riesgo de ir por ese camino es perder ciertas cosas que se pudieron haber logrado.

En relación con ello, Bouzas se preguntó qué se pierde dejando la unión aduanera atrás. “Desde el punto de vista teórico, un montón de cosas. Pero en mi opinión esas cosas ya están perdidas. Es decir, no hay forma de recuperar 30 años de tiempo perdido en el proceso de construcción de una unión aduanera. Creo que lo que se pierde es en relación con una expectativa que no se realizó, no en relación con algo que se puede realizar. Me parece que para evaluar qué es lo que se puede hacer en la región lo que uno tiene que hacer es contar con un marco conceptual acerca de cuáles son los factores que contribuyen o que obstaculizan moverse hacia un proyecto de ese tipo. Creo que esos factores están claros desde fines de la década de 1990 y no han sufrido modificaciones”. Para él, lo que impide flexibilizar no son los compromisos adquiridos entre los países, sino los compromisos y los problemas internos. “En ese contexto, el Mercosur se transforma en una buena excusa para esencialmente seguir chapoteando, que es lo que hemos estado haciendo en los últimos 20 años. En efecto, “las inflexibilidades del Mercosur son funcionales a todos”.

Lo mismo señala Vaillant: las fallas son “resultado de trancas domésticas en cada uno de los países, incluso en los pequeños. Uruguay ha hecho un poco bandera de esto en gobiernos con orientaciones políticas distintas, pero llega a la orilla y no concreta”.

Sin caer en la dicotomía flexibilidad sí-flexibilidad no, el tema que emerge es cómo hacer operativa esa flexibilidad. A este respecto, hay que tener en cuenta que de alguna manera los miembros han introducido esa característica de “contrabando”, a través de diversas formas –regímenes especiales o zonas francas, por ejemplo–. En la mirada de Rios, institucionalizar esa flexibilidad no luce como una opción probable. Por eso, partiendo de la base de que es un tema que ya está sobre la mesa, el resultado esperable es que esa flexibilidad ocurra de forma “caótica”. Eso daría lugar a otro problema, porque si la flexibilidad es caótica y las restricciones a los avances del bloque son de índole doméstica –impuestos por las élites económicas y políticas–, tampoco habría mucho futuro al final de ese camino.

Así nos ven: un contrapunto entre Bouzas (RB) y Vaillant (MV)

Las dos horas de encuentro virtual dejaron material en abundancia. En algunos casos, ese material se adecúa mejor al formato guion que a la narrativa. Acá va un ejemplo:

RB: Mi impresión es que, si hay un país en donde es absolutamente claro que el Mercosur es un lastre intolerable, es Uruguay. Me parece que no hay duda. Lo que es absolutamente incomprensible es que Uruguay no rompa esta parálisis. Y es ahí donde entra el problema doméstico. Me cuesta mucho trabajo pensar que la justificación es el temor por represalia argentina o brasileña.

MV: El principal obstáculo que ha tenido Uruguay es en relación con la represalia de los países, en particular Brasil... ¿En qué sentido necesita el permiso del Mercosur? No en un sentido práctico vinculado con la constitución de los acuerdos, lo necesita en un sentido político de relaciones internacionales, para despejar cualquier temor de cualquier tipo de represalia o animosidad comercial, tanto de Brasil con Uruguay como de terceros que no tengan suficiente espalda política a nivel internacional con respecto a Brasil.

El único que podría no sentir esa situación, y que le ha insistido a Uruguay de manera reiterada, es China, que no teme a represalias de nadie... Por ejemplo, con la UE evidentemente habría que hacer lo que hicieron los andinos: bilateralizar el acuerdo. Esa es la mejor forma de tener un acuerdo con la UE, y además generaría los incentivos para el resto.

RB: ¿Y por qué no firmó con Estados Unidos habiendo estado tan cerca?

MV: Porque se fragmentó el gobierno. Eso fue más de carácter ideológico. Se le incendió la interna del Frente Amplio a Tabaré Vázquez, que pretendía darle continuidad al proceso que venía de Jorge Batlle.

“El Mercosur cumple 30 años y es hora de madurar”¹

Sin un golpe de timón, esta podría ser la última efeméride del Mercosur. Desde el décimo aniversario el entusiasmo ha ido en caída, algo que permeó de forma notoria las dos horas de este encuentro virtual entre académicos. Habrá que esperar para ver hacia dónde conducen los esfuerzos desplegados para flexibilizar el bloque, y qué es lo que sucederá con el acuerdo con la UE. Tal vez, como dijo Hallak, “paradójicamente, retroceder un paso [flexibilizarlo] sea lo que nos permita avanzar”.