Un año y medio de gobierno consolida las características centrales que ha mostrado esta administración. Su política desestatizadora, su política concentradora y el sostén represivo sobre el que se han apoyado sus tres ejes principales de acción: la Ley de Urgente Consideración (LUC), el presupuesto quinquenal y la política salarial.
Este trípode, cuyo objetivo central es favorecer la ganancia del capital concentrado, a través de un proceso de concentración del ingreso, representa un triángulo en el que la desestatización supone menores regulaciones y protección del Estado, tanto en lo social como en lo económico, dejando que las reglas del mercado se impongan. El mayor énfasis en lo represivo es funcional a este proceso de concentración. La rendición de cuentas refleja con claridad este proceso desestatizador funcional a la concentración económica. Veamos este proceso.
La participación del gasto público en el PIB
La rendición de cuentas nos dice que, en 2020, el gasto público fue de 29,5% del PIB, mientras que cinco años después, en 2025, será de 25,9%; bajará 3,6 puntos del PIB. Como muestra el cuadro 1, esta reducción estuvo basada en la caída de los salarios y las jubilaciones, que van a representar, cinco años después, 1,6% menos sobre el PIB entre ambos rubros.
Primera conclusión: el proceso de asignación de recursos públicos representa una baja sustancial en la relación gasto/PIB. Si en 2025 representara la misma proporción que en 2020, el gasto público sería US$ 2.400 millones superior.
El gasto público en 2020
Un primer nivel de comparación pasa por contrastar el gasto de 2020 respecto al de 2019. El cuadro 2 muestra el gasto global de 2020 en dos versiones. El gasto presupuestal por un lado, y luego, sumado, el gasto financiado por el Fondo Covid, que se incluye en la financiación extrapresupuestal. En este último caso excluimos del gasto los aportes directos al BPS, la pérdida de recaudación por baja de la actividad y los aportes de garantía al Sistema Nacional de Garantías, en tanto no constituyen gasto.
El gasto público, aun con el Fondo Covid destinado a salud, protección social y apoyo al sector productivo, es menor que el de 2019 medido a precios de 2020. El aumento ni siquiera compensó la inflación del año.
Segunda conclusión: con pandemia, y aun tomando en cuenta el gasto asociado a Fondo Covid, el año pasado se gastó menos que en 2019.
El gasto en los servicios universales sociales
Un eje central del ahorro en pandemia ha sido la reducción del gasto social universal. Lo analizamos desde dos perspectivas. La primera por área programática (salud, educación, vivienda y protección social) y la segunda por los incisos que son clave en este gasto: Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la Udelar, la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) y el Fondo Nacional de Vivienda (Fonavi). El cuadro 3 muestra el gasto por áreas y muestra que, en relación a lo presupuestal, hay una caída en todas las áreas.
En 2020 hay una caída que es muy relevante en vivienda, pero también caen los gastos en el área de educación y de salud, siendo el gasto en protección social el que tiene un pequeño incremento. En la suma de las cuatro áreas la caída es del orden de 3%. En el caso de educación y vivienda no hubo ninguna compensación del Fondo Covid, así que la caída es tal cual. En el caso de la salud, hubo aportes del Fondo Covid que, como veremos en detalle en los dos próximos puntos, no alcanzan para compensar las nuevas necesidades sanitarias en Uruguay.
Respecto a los incisos más relevantes en el gasto social universal (ASSE, ANEP, Udelar y Fonavi), el cuadro 4 muestra lo siguiente.
La caída del área de educación y vivienda se expresa con claridad en la reducción de los incisos clave que aplican estas políticas. En el caso de vivienda todos los programas tienen reducción en 2020, es decir, la construcción de viviendas nuevas, el programa mejoramiento de barrios, Mevir y viviendas para jubilados.
Tercera conclusión: en año de pandemia se redujeron los gastos en políticas universales, tanto en educación como en salud y vivienda. Solo hubo aumento, aunque claramente insuficiente, en las políticas focalizadas de protección social.
Un caso particular: los servicios de salud del estado
El caso de la salud es muy relevante. La caída de los recursos presupuestales es alta y si sumamos los recursos extra presupuestales del Fondo Covid, empata. O sea, con pandemia, a ASSE se le dieron los mismos recursos que en 2019. Pero en este caso hay que agregar un factor que agrava la situación: el hecho de que durante 2020 ASSE aumentó sus usuarios, según los datos que se presentan en el cuadro 5.
Entonces, si consideramos que el gasto 2020 quedó estancado respecto a 2019, y que se dio un aumento de los usuarios, nos da que se gastó menos, como muestra el cuadro 6.
Cuarta conclusión: el gasto por usuarios en ASSE, que atiende cerca de 50% de la población, bajó en el año de la pandemia.
La inversión pública
El cuadro 7 nos muestra que, en 2020, se registró una gran caída de la inversión pública. En vivienda, como ya mostramos en el punto anterior, en las obras públicas y en organismos donde la inversión es clave para su funcionamiento, como ASSE y ANEP.
Es claro que en momentos de recesión económica y de caída de la inversión privada, la inversión pública es clave como política anticíclica y de apoyo al empleo. Y parte de la gran crisis del empleo se explica por la caída de la inversión pública.
Quinta conclusión: los datos globales de 2020 muestran un gasto público restringido en lo presupuestal, con caídas relevantes en aquellos incisos que inciden en la vida de la gente y en la generación de empleo.
El futuro
Esta rendición de cuentas presenta dos grandes incertidumbres de futuro. La primera es que no hay propuesta de gastos incrementales, ni en ASSE ni en ANEP (e ínfimas en el propio presupuesto de la ANEP, que además no hay indicios que se vaya a aprobar) ni en Udelar, y una vez más aumentos en las políticas focalizadas de protección social, aunque claramente insuficientes para las necesidades actuales.
O sea que ASSE continuará reduciendo su gasto por usuario (como muestra el cuadro 5, entre marzo de 2020 y marzo de 2021 los usuarios aumentaron en 130 mil) y la inversión en vivienda y en educación continuará en retroceso.
La segunda incertidumbre refiere a que, en el caso del Ministerio de Desarrollo (Mides), el aumento se debió a las partidas adicionales que se dieron. Y en ASSE, su menor caída se debió a esa misma causa. Por ende, de no renovarse, y hasta ahora nada han dicho de que se vayan a renovar, hará caer el presupuesto a partir de 2022.
Sexta conclusión: el deterioro presupuestal de 2020 tiene una línea de continuidad, al menos en 2021 y 2022, que muestra el eje desestatizador de esta política con un enfoque de clase, apostando a la mercantilización de los servicios sociales.
Aspectos conceptuales
Esta nota se centró en las reducciones presupuestales. Sin embargo, en la rendición de cuentas hay aspectos conceptuales que van en la misma línea de privatización. Solo dos ejemplos. En primer lugar, los artículos 157, 158 y 159, que ponen en jaque el proyecto de biodiesel y la viabilidad misma de Alcoholes del Uruguay (Alur), de sus trabajadores y de los pequeños plantadores de caña. En segundo lugar, el artículo que abre la posibilidad de que el fideicomiso para construcción de viviendas en asentamiento se endeude y obtenga recursos privados para construir, introduciendo la lógica mercantil privada en las viviendas públicas.
Séptima conclusión: la privatización es un enfoque global de este presupuesto, incluyendo normas que van en camino de desregular los mercados.
Concentración del ingreso
Podemos hacer un resumen de la lectura de este presupuesto tomando en consideración sus proyecciones de PIB, empleo y las que no hace de salarios, pero asumimos su compromiso de llegar a 2024 con el salario real de 2019, tanto público como privado. Entonces, si entre 2019 y 2024 el salario crecerá 0%, el empleo, según sus proyecciones (de las que dudamos), 4,3%, la masa salarial crecerá 4,3% y la riqueza 6,7%, no hay duda, como muestra el gráfico 1, que habrá concentración.
Y si no se cumplen sus proyecciones de empleo, y ni siquiera se empata en el salario, la concentración será aún mayor.
Octava conclusión: el proyecto de gobierno expresado en este presupuesto, articulado en su línea con la política salarial y la LUC, tiene como objetivo fortalecer la ganancia del gran capital concentrado que representa y para ello se hace necesaria una reducción sustantiva de los salarios y del gasto público social universal.