“Cobertura, suficiencia e impactos distributivos del proyecto de reforma de la seguridad social”

Según las estimaciones del gobierno, el gasto del sistema previsional, medido en términos del PIB, se reduciría cerca de un punto porcentual contemplando un horizonte de largo plazo. En ese sentido, el proyecto de reforma lograría despejar los problemas asociados a la sostenibilidad financiera. En otras palabras, las actuales fuentes de financiamiento serían suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan hacia adelante. De ahí los avances aludidos en el plano de la sostenibilidad financiera del sistema.

Esto se lograría sólo mediante la contención del gasto previsional, dado que el proyecto no contempla innovaciones relevantes en materia de ingresos, es decir, las tasas de aportación personales y patronales no se modifican ni tampoco se introducen fuentes de financiamiento alternativas. En particular, quedan por fuera de la discusión las exoneraciones que están vigentes al día de hoy. Además, tampoco está prevista la convergencia de sistemas, ya que no se proyecta que las diferencias actuales converjan al aplicarse plenamente el sistema previsional común.

De esta manera, mantener a raya el gasto previsional requiere necesariamente afectar las dimensiones de cobertura o suficiencia de las prestaciones. Sobre este punto debe tenerse presente que un análisis básico sobre los sistemas de seguridad social incorpora tres dimensiones: en primer lugar, importa la cobertura, es decir, cuál es el porcentaje de la población que queda dentro de los márgenes del sistema, tanto en su vida activa como pasiva; en segundo lugar, importa la suficiencia, que refiere a la generosidad de las prestaciones brindadas por el sistema, y, por último, está la sostenibilidad desde el punto de vista financiero, que es justamente la dimensión que dispara la necesidad de introducir una reforma.

Obviamente, estas tres dimensiones implican un dilema: un mayor nivel de cobertura y de suficiencia dificultan la sostenibilidad financiera, en tanto “encarecen” el sistema. En el otro extremo, un sistema puede ser holgadamente sostenible en lo financiero, pero a costa de dejar afuera a importantes contingentes de población o de otorgar prestaciones mínimas que no son suficientes para proveer un nivel de vida digno.

Como advierte el informe, “la contención del gasto previsional implica necesariamente alguna reducción en la suficiencia de las prestaciones [jubilaciones más bajas] y/o el pago de las mismas por períodos más acotados de tiempo [aumento en la edad promedio de retiro] y/o alternativamente una reducción de la cantidad de beneficiarios [afectando la cobertura del sistema]. No existe ningún escenario donde la contención del gasto no impacte sobre ninguna de las dimensiones anteriormente mencionadas”.

Es importante, entonces, entender cuáles son los efectos que tendría la reforma sobre la cobertura y la suficiencia del sistema, y esa es justamente la problemática que aborda el trabajo presentado por el Observatorio de Seguridad Social del Cinve.¹ El trabajo fue presentado por Gonzalo Zunino y contó con los comentarios de Guillermo Alves (CAF) e Ignacio Apella (Banco Mundial).

Los impactos en la dimensión de la cobertura

El bloque principal

En primer lugar, el documento señala que no es esperable que se registren impactos luego de los 70 años. Sin embargo, se espera un retroceso de los indicadores de cobertura asociados a una disminución de la proporción de personas con 65 o más años que accede a una prestación.

Lo primero tiene que ver con que las condiciones de acceso a las prestaciones contributivas no cambian en relación al sistema vigente, lo que implica que la cobertura se vea afectada a partir de esa edad. No obstante, la reforma afectará los indicadores de cobertura entre los 60 y 70 años, dado que dentro de ese tramo etario una proporción menor de personas será beneficiaria de una jubilación contributiva.

Cabe destacar que el aumento de la edad normal de retiro no afectará a todas las personas en la misma proporción, en tanto existe una cantidad significativa de cotizantes cuyas historias laborales son incompletas (no llegan a los 60 años de edad con los 30 años requeridos de servicio). Los trabajadores que acumulen 30 años de aportes con menos de 65 años son los que se verán más afectados ante el incremento de la edad de retiro, ya que dejarían de tener la opción de alcanzar una pasividad hasta cumplir 65 años.

Según estima el observatorio, el aumento de la edad mínima de retiro tendrá un impacto máximo (cinco años de postergación del retiro) sobre aproximadamente la mitad de los trabajadores afiliados al bloque principal del sistema. A su vez, entre los 65 y los 70 años de edad habrá personas que, teniendo causal jubilatoria según los criterios actuales, no lo tendría ante las exigencias del proyecto de reforma. “En síntesis, los resultados anteriores muestran que el proyecto de reforma efectivamente debería generar un efecto de postergación del retiro que opera entre los 60 y los 70 años de edad”.

Las cajas paraestatales

Por su parte, en el caso de las cajas paraestatales, los cambios propuestos no tendrán impacto sobre la cobertura a partir de los 70 años, pero sí sobre el tramo que va desde los 60 hasta los 70 años.

Para la CJPB [Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias], los cálculos del observatorio indican que el aumento de la edad mínima de retiro tendrá un impacto máximo para aproximadamente 68% de los cotizantes hombres y 65% de las cotizantes mujeres. Por otra parte, para la CJPPU [Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios], las estimaciones arrojan que el aumento de la edad mínima de retiro tendrá un impacto máximo para aproximadamente 60% de los hombres y 45% de las mujeres. Por último, las estimaciones apuntan a que, en el caso de la CNSS [Caja Notarial de la Seguridad Social], el aumento de la edad mínima supondrá un impacto máximo para aproximadamente 20% de los cotizantes, tanto hombres como mujeres.

En suma, el informe advierte que la cantidad de personas que se verán afectadas ante el incremento de la edad normal de retiro es mayor en relación a lo que sucede con el bloque principal. Esto es así en tanto son subsistemas que se caracterizan por una densidad de cotización comparativamente más alta a la del resto, lo que supone que una fracción mayor de trabajadores alcanza los 60 años de edad acumulando al menos 30 años de cotizaciones. La única excepción es la Caja Notarial, dado que la reforma implementada en el año 2019 aumentó las exigencias para generar causal jubilatoria, pudiendo acceder a ella a los 60 años de edad si se tienen 35 de contribuciones.

Los impactos en materia de suficiencia

Puesto que la reforma se propone recuperar la sostenibilidad financiera, la dimensión de la suficiencia se vería afectada ante los cambios propuestos. De lo analizado en la sección anterior se desprende que habrá un corrimiento en la edad de retiro que supondrá pagar prestaciones por menos tiempo. Queda ahora analizar cómo afectaría la reforma al monto de las prestaciones. Como telón de fondo, hay que tener presente que el planteo del gobierno de que el ajuste del gasto se realizaría sólo a partir de la postergación del retiro (pagando prestaciones por períodos más acotados) fue contradicho por el Instituto Cuesta Duarte.

De aprobarse la reforma, los principales cambios que alteran las prestaciones son la modificación del cálculo del sueldo básico jubilatorio, las tasas de reemplazo, la modificación en el porcentaje de contribuciones asignadas a los pilares de reparto y de capitalización individual, el suplemento solidario² −que oficia como subsidio relevante para las jubilaciones más bajas− y la eliminación de la bonificación establecida en el artículo 28 de la Ley 16.713.

Para analizar el impacto de la reforma en la suficiencia de las prestaciones se consideraron dos escenarios, ya que la comparación podría realizarse al momento de generar causal (con edades diferentes de los cotizantes entre regímenes) o en momentos comparables (lo que implica postergación del retiro en el régimen vigente).

En efecto, se comparan, por un lado, las jubilaciones entre ambos regímenes asumiendo que las personas se retiran en el momento de generar la causal jubilatoria. Y, por el otro, se contrastan las jubilaciones −con y sin reforma− asumiendo que las personas se retiran en ambos casos al momento de generar la causal jubilatoria según el régimen propuesto en el proyecto.

Bajo los dos escenarios se consideraron los valores establecidos para el año 2022, y esto implica que la comparación favorece los cálculos obtenidos con el proyecto de reforma en un escenario natural de largo plazo donde exista crecimiento del salario real. “Al momento en que alcancen causal jubilatoria las primeras generaciones donde se aplique de forma completa la reforma, probablemente el crecimiento del salario real haya diluido de forma relevante el impacto del suplemento solidario”, advierten desde el observatorio. No obstante, el proyecto contempla la posibilidad de variar los montos del suplemento para evitar que esto ocurra.

Las jubilaciones del bloque principal

Escenario I

El primer resultado destacable es que, en el primer escenario, las reglas establecidas en el proyecto de reforma suponen una jubilación más elevada en relación al régimen vigente para más de la mitad de las historias laborales consideradas. Esto se cumple tanto para hombres como para mujeres. En los gráficos se presentan las historias analizadas (cada punto es una de ellas) y las jubilaciones correspondientes a cada una con el régimen vigente y con el que se propone en el proyecto. Los puntos que están por debajo de la recta de 45 grados (punto de equivalencia) son indicativos de historias laborales que aumentarían el cálculo jubilatorio con las reglas de la reforma en relación a las reglas vigentes.

Suponiendo que el retiro se da cuando se configura la causal jubilatoria, la edad de retiro con el régimen actual es significativamente menor respecto a la que entraría en vigencia con la reforma. En este sentido, “los individuos trabajarán más años recibiendo asignaciones jubilatorias en promedio algo superiores. Con los valores de 2022 se tendría que, aproximadamente, dos terceras partes de las historias laborales de ambos sexos obtendrían jubilaciones algo más elevadas con la reforma”. Es importante notar que este resultado podría cambiar hacia adelante en función del ajuste que finalmente se realice para los montos establecidos en el cálculo del suplemento solidario.

Esto es así producto de la importancia que tiene el cálculo del suplemento solidario desde el punto de vista de la suficiencia de las prestaciones más bajas. Como recuerda el documento, el proyecto establece que este suplemento se ajustaría por el índice de precios al consumo. Esto implica que, en un contexto de crecimiento del salario real, este componente “se iría diluyendo en relación al componente del cálculo jubilatorio habitual que surge de multiplicar el sueldo básico jubilatorio por la tasa de reemplazo correspondiente”.

A su vez, el documento indica que las mayores divergencias entre ambos regímenes se dan en la cola derecha de la distribución de ingresos. “Para ambos sexos, los individuos donde las jubilaciones del nuevo régimen superan por más diferencia a la que obtendrían con el régimen actual son aquellas de mayor monto, en tanto que para los individuos que perciben ingresos bajos los resultados son más ambiguos”.

En el otro extremo, donde las jubilaciones son más bajas y se concentra la mayor proporción de historias laborales, el suplemento solidario haría que la mayor parte perciba una jubilación mayor en el proyecto de reforma que en el régimen vigente. Por último, en el tramo de las jubilaciones que van desde los $30.000 a los $60.000, los resultados son ambiguos.

Escenario II

Los resultados que surgen del segundo ejercicio de simulación indican que hay una proporción significativa de historias laborales que obtendrían un beneficio más elevado con las reglas vigentes, en relación a los que se obtendrían con el régimen propuesto de reforma. “El número de historias laborales donde el cálculo jubilatorio sería más alto en el régimen establecido en la reforma desciende a aproximadamente un tercio de las historias, tanto en el caso de los hombres como de las mujeres.”

En este segundo escenario, los casos donde la reforma implicaría un monto mayor de jubilación se ubicarían, esencialmente, en los rangos más bajos −que tienen un suplemento solidario mayor−.

Finalmente, las historias laborales asociadas a jubilaciones de entre $40.000 y $70.000 en el régimen vigente son las que se reducen más al considerar los parámetros de cálculo del proyecto de reforma. Un número importante de historias laborales que por el régimen vigente obtendrían jubilaciones en torno a los $60.000, en caso de reforma alcanzarían una jubilación levemente superior a $40.000. Esto implica reducciones de entre 20% y 30%.

Sobre esto, el informe agrega que el perfil de historias laborales más beneficiado por el proyecto de reforma es el segundo quintil de ingresos, en tanto casi la totalidad de las personas acceden a cálculos jubilatorios más beneficiosos con la reforma. En contraposición, la totalidad de los individuos del quintil 4 se ve perjudicado ante la reforma.

Las jubilaciones de la CJPB y CNSS

Escenario I

Dado que la CJPB tiene un perfil salarial más alto en relación al bloque principal, hay una mayor proporción de historias laborales donde la asignación jubilatoria se reduce con la reforma en relación a lo analizado para el bloque principal. En este escenario, los cálculos concluyen que cerca de un tercio de las historias laborales consideradas para hombres y mujeres obtendrían una asignación jubilatoria más alta con la reforma. Los restantes dos tercios, principalmente con jubilaciones superiores a los $ 50.000 en el régimen actual, obtendrían una jubilación más baja con la reforma.

En el caso de la CNSS, puesto que la reforma del 2019 determinó parámetros menos generosos en el cálculo jubilatorio, la proporción de historias laborales que se vería beneficiada con la reforma es más parecida al caso del BPS. Concretamente, la proporción de historias laborales que alcanzaría una jubilación más elevada con el proyecto de reforma asciende a 71,3% para hombres y a 67,4% para las mujeres. En la mayoría de las historias laborales que mejorarían ante los cambios propuestos, tanto en la CNSS como en la CJPB, se da una postergación significativa del retiro.

Escenario II

En este caso de simulación se reducen los porcentajes de personas beneficiadas con el proyecto de reforma, para ambos sexos y en ambas cajas paraestatales.

En el caso de la CNSS, 44,2% de los hombres exhibiría un aumento en sus asignaciones jubilatorias, mientras que en el caso de las mujeres ese guarismo se ubica en torno a 53,7%. Al analizar la situación por quintiles de ingreso, el observatorio encuentra que para ambos sexos los quintiles 2 y 3 son los más beneficiados con el proyecto reformista.

Para el caso de la CJPB, 14,1% de los hombres experimentaría un incremento de sus asignaciones jubilatorias con los parámetros del proyecto, mientras que en el caso de las mujeres esa cifra cae a 9,5%. Acá es el quintil 1 el que más se beneficia con la reforma. De los quintiles 2 a 5, todas las historias analizadas se verían perjudicadas.

Recapitulando

Tanto en el caso del BPS como en el de las cajas, el principal mecanismo previsto en la reforma para frenar la trayectoria del gasto se apoya en la postergación del retiro y, en menor medida, en la reducción de la suficiencia de las prestaciones. Teniendo en cuenta que existen razones para afirmar que la postergación del retiro será compleja para un conjunto amplio de trabajadores, que podrían terminar siendo cubiertos por otros instrumentos de protección −por ejemplo, licencia médica, seguro de desempleo o jubilación por invalidez−, “existe un riesgo relevante de que las proyecciones de contención del gasto presentadas por el gobierno sean excesivamente optimistas”.

Impactos distributivos del proyecto

El documento también dedica un capítulo a evaluar cómo cambiaría con la reforma la contribución del sistema de seguridad social en términos de la distribución del ingreso entre sujetos de una misma generación.

Para realizar este análisis, el observatorio determinó el valor presente neto promedio del flujo de aportes y jubilaciones por deciles de ingresos generados a lo largo de la vida, comparando la situación con y sin reforma. Este valor presente se conoce como “riqueza previsional” y se evalúa al inicio de la carrera laboral.

El análisis está basado en un marco conceptual que distingue entre los programas de seguro social y los programas de bienestar. En los primeros existe un equilibrio entre las contribuciones realizadas durante la etapa activa y los beneficios esperados, por lo que no hay un efecto distributivo. En contraste, en los segundos, los beneficios no se asocian a las contribuciones, por lo que aquí sí emergen efectos distributivos. En clave de nuestro sistema mixto, el componente de capitalización individual se asocia a un sistema de seguro social, mientras que el componente de reparto está vinculado a un programa de bienestar.

Como ya había sido analizado el año pasado, “todos los regímenes existentes en nuestro país, en promedio, implican transferencias netas desde o hacia el sistema, representando de esta forma programas de bienestar”. Estas trasferencias son más generosas en el caso de la Caja Militar y Policial, y menos generosas en el caso de la CJPB. En el caso del BPS, los resultados quedan en el medio. La pregunta es, entonces, cómo cambian estas dimensiones bajo el paraguas de la reforma propuesta. El análisis se realiza para el bloque principal, la CJPB y la CNSS.

Impactos en el BPS

En el caso del bloque principal operan dos efectos contrapuestos. Por un lado, ya que la reforma implica una reducción del monto promedio de las transferencias asociadas a las pasividades, el rol distributivo del sistema pierde potencia; “Es claro que un menor monto de transferencias reduce el potencial distributivo del sistema”. Por el otro, habría una mejor focalización de las transferencias que están implícitas en las pasividades, en tanto caerían a medida que aumenta el ingreso. De esta manera, este segundo efecto va en la dirección de una mayor capacidad distributiva por parte del sistema. A este respecto, el informe destaca que “la reducción significativa de las transferencias se concentra principalmente en los deciles de ingresos 6 a 10”. Igualmente, como se alertó previamente, lo que pase con el suplemento y su eventual “licuación real” podría alterar estos resultados.

Impactos en las cajas paraestatales

En este caso, no existe un cambio significativo en el patrón de transferencias por deciles de ingreso, aunque sí hay una reducción promedio de las transferencias. Tanto en la CJPB como en la CNSS, en el régimen vigente ya existe un comportamiento decreciente de las transferencias en función del ingreso. No obstante, la principal diferencia observada, en ambos subsistemas y para ambos sexos, es la mayor contribución neta del decil de ingresos más elevado.