El Instituto Nacional de Estadística (INE) se encuentra en un proceso de actualización de sus encuestas e indicadores, lo que traerá varias novedades en 2022. Entre ellas, un nuevo indicador sobre pobreza multidimensional. Su director, Diego Aboal –economista, investigador y profesor universitario–, conversó con la diaria en su despacho de la Torre Ejecutiva y luego salió a recorrer comercios de la zona como parte de las pruebas de actualización del índice de precios al consumo (IPC). Aboal habló de estas innovaciones, así como de los planes para el censo nacional de 2023 y las valoraciones políticas sobre el instituto estadístico.
Más allá de la letra fría de una ley, ¿cómo definís el rol del INE dentro de la estructura pública? O, más general, ¿cuál es el rol de un instituto de estadísticas dentro de un Estado?
El rol de un instituto es generar estadísticas oficiales para el país en general, eso es lo fundamental. Tiene un rol que trasciende, obviamente, el gobierno. También apoyamos a los ministerios y otros organismos públicos, porque el INE no tiene sólo el rol de la generación de estadísticas, sino que además es el rector del sistema estadístico nacional [SEN], que lo integran distintas oficinas estadísticas de los diversos ministerios. En ese sentido, tenemos un rol de rectoría. De hecho, fortalecer el rol del INE como rector de ese sistema fue uno de los pilares del plan estratégico que definimos en el año 2020. No es una vigilancia, aunque sí lanzamos el año pasado una norma para certificar la calidad de las operaciones estadísticas, cuyo objetivo es certificar a organismos del SEN sobre sus operaciones estadísticas. Eso ofrece una garantía adicional sobre la calidad de la información. Por ejemplo, en este momento estamos concluyendo la redacción del plan estadístico nacional, dado que el último abarcó el período que va desde 2007 a 2011; hace diez años que no tenemos un plan estadístico nacional.
Ahora estamos terminando la redacción y seguramente lo vamos a presentar en abril o mayo. Ahí estuvimos trabajando con todos los organismos del SEN. Son básicamente objetivos de producción de estadísticas en el marco de algunas prioridades o lineamientos generales que el instituto marcó, pero recogen también las prioridades de cada organismo, incluso de las intendencias. De alguna manera el instituto debe, dado su rol de rector, liderar el proceso, lograr esa planificación y también darles a los demás las herramientas para la mejora de la calidad de las estadísticas del país.
¿Cómo se encastra ese rol dentro de la dinámica del Estado? Pienso en el caso de la planificación de políticas públicas.
Es clave. La generación de estadísticas oficiales a nivel de un país es un elemento que aporta a la democracia. Nosotros generamos información para que luego se promueva un debate en torno a esa información, de forma de que las políticas se puedan discutir y orientar. Es un rol muy importante que tienen los institutos, y en ese sentido contribuye a la democracia.
¿Qué tanto de esos objetivos tiene que ver con la reputación o la credibilidad de los institutos? ¿Y con la credibilidad del país?
De alguna manera, son cosas que se refuerzan mutuamente. Claramente, hay países donde los institutos tienen más o menos reputación, por su historia. El INE es un organismo muy respetado y más allá de algunos debates que puedan surgir en distintas épocas, existe mucho respeto hacia la institución en todo el espectro político. Eso muestra la reputación del instituto y va más allá de los gobiernos. En Uruguay nadie se anima a cuestionar realmente la integridad del instituto ni la objetividad de las cifras que se producen acá; podremos tener más o menos limitaciones por distintos motivos, que provienen de los recursos humanos que tenemos o de cuestiones condicionadas al país, incluso vinculadas al sistema educativo, que puede proporcionar más o menos profesionales como los que necesitamos para producir estadísticas en cantidad y calidad. Pero más allá de esas limitaciones, que son de contexto, nadie cuestiona fuertemente al instituto y cuando surge algún cuestionamiento, que son marginales, también aparece muchísima gente defendiendo el rol del INE, porque percibe la importancia de tener a alguien que produzca cifras con objetividad.
A nivel político y académico el INE es muy respetado, pero también son comunes a nivel del imaginario colectivo frases del estilo “la inflación es 8%, pero cada vez que voy al supermercado yo veo que es más”. ¿Cómo se convive con eso?
Yo creo que la reputación del INE es muy fuerte, pero siempre podemos hacer más. En el ámbito de la educación y la cultura estadística tenemos más para hacer. Incluso también para comunicar más y a través de nuevos canales, que es otro de los pilares estratégicos del instituto que hemos tratado de impulsar y mejorar. Tenemos más para hacer. Muchas veces, cuando surgen cuestionamientos de ese estilo, yo no digo que la gente esté equivocada, sino que nosotros tenemos que hacer más. Tenemos algunas iniciativas y creo que debemos hacer más para llegar también con un lenguaje más simple. Estamos con muchos temas de visualización, y lo hacemos con programas nuevos de forma de alcanzar a un público más amplio.
Hablabas de la credibilidad y la historia del INE. ¿Sería impensado en Uruguay alguna cuestión de intervención política, como pasó en otros países? Pensando en una mirada de largo plazo, no actual.
En línea con el respeto general que mencionaba, nadie viene al INE a demandar cosas. Todo el mundo tiene autocontrol en ese sentido y se respeta la independencia técnica del instituto. Siempre distinguiendo, yo dije a la interna que una cosa es la independencia técnica y otra es no rendir cuentas de lo que uno hace. Son dos cosas distintas. Como instituto que recibe fondos públicos debemos rendir cuentas, no es que hacemos o no y está todo bien. Es por eso que lo primero que hicimos fue un plan estratégico, de forma que nos puedan medir en torno a eso. Luego, la manera en que ejecutamos cada una de las acciones de ese plan forma parte de nuestra independencia técnica. Dentro del plan estratégico está el cambio de base de índices, es una prerrogativa nuestra. Cómo lo hacemos es un elemento técnico, pero tenemos que rendir cuentas de que lo hacemos; no es que como tenemos independencia técnica nadie nos dice nada si hacemos o no hacemos, ese no es el concepto.
Hace poco en Argentina se cumplieron 15 años de la intervención del Instituto Nacional de Estadística y Censos. Con una mirada más general, ¿qué tan dañino es para un país que suceda algo así?
Nosotros proporcionamos la información que allana el camino para debates en torno a cifras que son consensuadas. Cuando el debate pasa a ser sobre elementos no objetivos, sobre cifras no consensuadas, se torna todo muy complejo. Una cosa es debatir sobre cuál es la cifra y otra muy distinta es debatir sobre lo que me indica la cifra. Los debates en torno a lo primero son tremendos, porque no contás con una base objetiva sobre la cual debatir. Ahí está la relevancia de los institutos que tienen credibilidad. No se discute si la cifra de desempleo es 7%, se discute a lo mejor si el 7% refleja una situación deseable o no, o cómo interpretarlo, pero no se discute sobre el número. Eso, aunque parezca algo simple y trivial, hace la diferencia en sociedades que son más sólidas y con democracias más maduras.
Una de las cuestiones atadas al poder político es lo presupuestal. En una entrevista el economista Matías Brun comentaba que en general los cambios de gobierno impulsan cambios en el área de las estadísticas; por ejemplo, 2006-2007 fue el último gran proceso de actualización de datos a nivel del INE, y ahora hay un proceso similar. ¿Cómo ves esa cuestión?
Creo que la rotación y refrescar los procesos son cosas que cada tanto tienen que ocurrir, es positivo. No el cambio por el cambio en sí, sino el cambio que oxigena y trae nueva gente con nuevas ideas. Una de las mejoras más grandes que hicimos en estos dos años en el INE fue la Encuesta Continua de Hogares (ECH), y si uno quiere encontrar cambios importantes debe irse básicamente a 2006. Yo creo que, mirado desde ese punto de vista, sí es positivo.
¿Cómo convivís desde el lado de la independencia técnica con las cuestiones políticas? Por ejemplo, el año pasado fuiste citado al Parlamento a raíz de unas declaraciones de Álvaro Delgado.
Ahí están los gajes del oficio. Obviamente, muchas de las estadísticas que nosotros generamos son objeto de debate. Es información pública y uno no controla qué es lo que ocurre a partir de eso. Las instancias de concurrencia al Parlamento son positivas, y por eso lo agradecí y pedí que me llamen una vez por año. Una de las cosas que manifesté allí es que en la ley que regla al INE no hay instancias previstas de rendición de cuentas, y lo más sano sería que una vez por año –por ejemplo– el INE concurriera a comunicar cómo estamos y qué fue lo que hicimos. Creo que el control y la rendición de cuentas deben ser algo intrínseco a la tarea que desempeña un instituto de estadísticas. Por eso estaría bueno ir cada tanto al Parlamento para rendirle cuentas a la ciudadanía. Todos los fines de año tratamos de hacer un resumen de lo que hicimos, pero es por iniciativa propia. Debería haber algo más formal.
Decías que los números salen y se dan interpretaciones que no se controlan. Hace pocos días se desató un debate a raíz de una presentación del Ministerio de Economía y Finanzas con las cifras de pobreza infantil que generó críticas del Frente Amplio sobre varias cuestiones.
Ahí es donde los directores del INE deben retirarse de los debates. La batalla que tenemos que dar es por generar estadísticas de calidad y proporcionárselas a la ciudadanía. Luego, en todos lados hay gente capaz para dar esos debates sin que nosotros tengamos que entrar a explicar mucho más. Ahí es el punto en que el INE debe mantenerse apartado, y sí debe intervenir cuando las cuestiones van más a los elementos que forman parte de la función del instituto. Ahí el director debe intervenir, pero no en los debates que se producen en torno a las estadísticas, porque te metés en debates que muchas veces son políticos y debemos preservarnos de eso. Yo no estoy para saldar discusiones, no es mi rol.
Desde lo técnico, ¿cómo debería considerarse el cambio que hubo en la presentación de los datos de pobreza –que pasaron de informes anuales a semestrales– a la hora de hacer comparaciones?
Otro de los pilares del instituto ha sido la calidad de la información y eso tiene que ver, por un lado, con los productos que generamos. Por ejemplo, las mediciones de pobreza o el IPC. Como parte de la calidad de la información, uno de los elementos que pesan es el de la oportunidad, es decir, qué cercanía tiene la información respecto de la ocurrencia de los hechos. Un elemento importante, sobre el que existía muchísima demanda para el instituto, era el de los microdatos, el hecho de liberarlos con más frecuencia en relación a lo que hacíamos antes. Desde que asumimos planteamos que se acelerara ese proceso, que pasáramos de liberar los microdatos de forma anual –usualmente a fines de marzo del año siguiente– a liberarlos dos veces por año. Eso suponía liberar también las cifras de pobreza que se computan con esos microdatos de forma semestral. Ahora, sobre qué comparaciones se hacen con eso, se puede hacer miles. Los microdatos están ahí y uno puede, el que quiera, computar, por ejemplo, pobreza mensual, ver hasta qué mes subió o cuándo bajó; alguno puede querer comparar la pobreza del semestre con el último mes del año anterior, otro, con el mismo semestre del año anterior, y así. Se abre todo un abanico y cada comparación supone una lectura en que uno debe saber qué es lo que está diciendo. Yo creo que son válidas diversas formas de comparación, eso es a gusto del usuario. Obviamente, dependiendo de cómo uno compara, hay que saber qué es lo que están diciendo esos datos. No tengo mucho más que decir: se pasó a publicar de forma semestral y el objetivo es que esa información, que es súper importante, esté disponible para toda la ciudadanía. En ese sentido, la misión está cumplida. Luego, ya corre por otros carriles.
Diego Aboal.
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Pobreza multidimensional y actualización de encuestas
El INE prepara un nuevo indicador multidimensional de pobreza. Cuando compareciste en el Parlamento decías que este dato dio tres veces más pobreza que la medición habitual por ingresos. ¿Temés que esto cuando salga pueda causar algún revuelo a nivel político?
Primero hay que saber en qué etapa estamos en esto. Comenzamos el trabajo de construcción de un indicador de pobreza multidimensional con el apoyo de Unicef, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y también de OFI, que es un instituto especializado de la Universidad de Oxford. El proceso está comenzando. Sobre la pregunta, está ligada a la educación que debemos hacer. Ya lo he dicho en algunos ámbitos públicos: no tiene por qué dar lo mismo la pobreza medida por el método del ingreso, que básicamente lo que mide es la capacidad de los hogares de comprar una canasta básica alimenticia y no alimenticia, con lo que son indicadores más duros de pobreza –falta de saneamiento, elementos vinculados al acceso a la educación o al mercado de trabajo–. Son dos cosas bastante diferentes y tienen sus pros y sus contras.
El método del ingreso está bastante acordado cómo se mide y por tanto es bastante estándar, lo que permite comparar de forma mucho más sencilla con lo que sucede en otros países. Sin embargo, tiene desventajas. Por ejemplo, es muy sensible a las cuestiones del mercado laboral y los ingresos. Lo vimos en la pandemia: tenés saltos súper fuertes de un mes a otro que vos decís “¿realmente hay saltos tan rápidos en los niveles de pobreza?”. En ese sentido, sobredimensiona en algún aspecto y subdimensiona en otros. Esa es una de las falencias conocidas, que es muy sensible al ciclo económico. Por otra parte, el otro método tiene mayor heterogeneidad entre países, y cada país elige qué cosas medir de acuerdo a sus prioridades y condiciones. Eso por un lado. Por el otro, va hacia elementos mucho más duros y, por tanto, mucho más estables en el tiempo y más difíciles de cambiar. Entonces, van a dar cosas distintas y vamos a tener que educar que no es que uno está bien y el otro está mal. Están midiendo cosas distintas, se van a publicar los dos y tendremos que saber leer uno y otro.
Dentro de ese abanico de factores que mide el indicador multidimensional, ¿cuáles se han seleccionado para medir en Uruguay?
Todavía estamos en ese proceso, recién comenzando. Así como hicimos con la revisión de la línea de pobreza por el método del ingreso, esto se va a procesar con comentarios amplios, que se van a recabar para que el proceso sea lo más transparente posible. Siempre hay niveles de arbitrariedad y en algún punto hay decisiones que tomar, pero tratamos de que los procesos sean amplios para que sean validados de esa forma.
Más allá de que miden aspectos diferentes, ¿en lo metodológico qué diferencias hay con el método tradicional de pobreza por ingresos?
Son completamente distintos. En el método actual básicamente lo que tenés es que definís una canasta de consumo básico, que en lo alimentario cubre un cierto número de calorías básico para la vida, más una cierta cantidad de bienes no alimentarios, y lo que se hace es ver cómo evoluciona el costo de esa canasta y comparar si los ingresos superan ese costo básico. El nuevo indicador [de pobreza multidimensional] tiene que ver con el cumplimiento de determinadas condiciones, por ejemplo, si los niños están yendo a la escuela o no. Son otro tipo de condiciones; algunas son dicotómicas, pero no son como el ingreso. En lo que sí podemos decir que son similares es en que la ECH es el gran instrumento que proporciona la información para ambas mediciones.
También es relevante para la medición por ingresos la Encuesta de Gasto e Ingresos de Hogares (ENGIH), que se actualizó y es la que determina la canasta básica que marca el límite de la pobreza. ¿Qué cambios se realizaron?
La medición de la pobreza hasta 2021 se hizo con una canasta de consumo que proviene de la ENGIH del año 2005-2006 en Uruguay. Allí, resumiendo, se mira qué consume el primer quintil de ingresos [el 20% más pobre de la población], el tipo de bienes y productos, y se construye una canasta que, como señalé, tiene un número de calorías mínimas para la sobrevivencia, y luego se contabilizan otros bienes que no son alimentos. Entonces, se pone un valor a eso, ese valor se actualiza por el IPC de los subproductos incluidos, y luego se compara con los ingresos que surgen de la ECH. La nueva línea de pobreza por el método del ingreso lo que hace es utilizar una nueva ENGIH, que es del año 2016-2017, o sea, lleva diez años para adelante los patrones de consumo. Podría variar, por ejemplo, el número de calorías que se consideran necesarias para la vida, porque cambian las mediciones e incluso cambia el tipo de bienes que se consumen. No es una canasta normativa, porque está el consumo de alcohol. En algunos países se toman decisiones normativas y se dice “al alcohol lo saco” y redistribuyo eso en otros productos, o incluso con los productos ultraprocesados, que en algunos casos se dice: “En vez de eso, pongo pescado”. Pierde un ancla en la realidad, pero por otro lado hago que sea una canasta más saludable. Acá la decisión histórica es la de menor intervención, es decir, tomar lo que se reporta que se consume.
¿A partir de qué informe de pobreza estará esto actualizado? ¿Qué pasará con la medición anterior, por el tema de las comparaciones?
Nuestro plan es presentar esta nueva línea de pobreza a lo largo de este semestre. Seguramente a partir de las cifras referidas a 2022 debería ser con la nueva variación, y seguramente vamos a publicar también las dos líneas para años anteriores de forma que se puedan comparar.
También la actualización de las encuestas influye en la medición del IPC.
La ENGIH tiene dos grandes objetivos y después otros más chicos. Los dos grandes son actualizar la línea de pobreza y cambiar la base del IPC. Es una encuesta que cuesta carísimo; la anterior costó en el orden del millón de dólares hacerla, porque tenés que seguir los hogares todo un año con planillado, eso es algo complejo. La idea es que estos dos grandes cambios, el cambio de base del IPC y el cambio en la línea de pobreza por el método del ingreso, ocurran a lo largo de este primer semestre de 2022. Hoy es el primer día en que estamos relevando algunos precios, todavía más bien para probar sistemas, pero estamos comenzando el [indicador] paralelo del IPC. El gran cambio que proviene de la ENGIH es que cambia la canasta de consumo, el peso, van a cambiar los ponderadores y va a cambiar otra vez el tipo de producto que se consume. Por ejemplo, el pan flauta era lo que se compraba en 2005 y capaz que ahora es el pan catalán.
Otra de las áreas en que hubo cambios en la medición y la presentación de datos es a nivel del mercado laboral. ¿Qué ha sido lo más relevante que se encaró desde esa perspectiva?
Hicimos todo un proceso de mejora en la ECH que es uno de los mayores de los últimos 50 años de la encuesta. Por lo abarcativo, digamos. Por ejemplo, el cuestionario no tenía una revisión importante desde 2006. Lo que se hizo fue adoptando las últimas recomendaciones de la conferencia de estadísticos de la Organización Internacional del Trabajo, que hace recomendaciones sobre cómo medir la informalidad o el teletrabajo, por ejemplo. Otro cambio muy importante, y en que Uruguay estaba bastante atrasado en el contexto internacional, es que en nuestra ECH las muestras de todos los meses eran completamente distintas, si encontrabas un hogar que estaba en el mes anterior era por casualidad. Había una muestra que era del orden de 3.500 hogares y todos los meses eran distintos [los relevados]. Ahora pasamos a una encuesta que es de paneles rotativos; eso implica que en dos meses consecutivos cinco sextos de los hogares en el módulo del mercado laboral son los mismos, va variando de a un sexto. Además, se incrementó el tamaño de la muestra del módulo del mercado de trabajo, que prácticamente se triplicó. Entre que tenés a la mayoría de los mismos hogares en dos meses y que el tamaño de la muestra es tres veces mayor, lográs reducir de forma considerable el margen de error de las estadísticas mensuales del mercado laboral.
Respecto de las cifras del mercado de trabajo de 2021, ¿cómo debe leerse la evolución de la tasa de actividad pospandemia? Porque había analistas que planteaban que al menos parte de la baja del desempleo está asociada a los desalentados que no volvieron a buscar empleo y quedaron por fuera de la estadística.
La tasa de actividad y la tasa de empleo muestran la oferta y la demanda del mercado laboral, y la tasa de desempleo es el reflejo de la evolución de estas dos tasas. Lo que se dio en el mercado laboral uruguayo de inmediato a la pandemia, que surgió el 13 de marzo [de 2020] en Uruguay –y ya recogés un golpe muy fuerte en la medición de abril–, fue una caída del empleo fuerte y también de la tasa de actividad. Es decir, gente que estaba en el mercado de trabajo se retiró, obviamente, en un contexto en que los comercios cerraron y la movilidad estaba afectada. Lo que en Uruguay ayudó a mitigar el impacto de esto sobre el desempleo fue el hecho de que también cuentan como ocupados aquellos que tienen alguna red de contención social; si no estás trabajando, pero seguís con el vínculo laboral y pensás que vas a volver en un horizonte de tres meses, se te califica como ocupado ausente; en otros países pasás a desocupado directamente. Acá tuvimos redes que contuvieron e hicieron que el empleo no cayera más. Ese fue el inicio de la película, el golpe, después hay una recuperación del empleo, sobre todo en el último semestre de 2021, y una tasa de actividad que se recuperó un poco menos. Este es un fenómeno global que vimos en muchos países: el impacto fuerte sobre la tasa de actividad y luego una recuperación más lenta. La cuestión es que la gente toma algunas decisiones cuando se retira del mercado, por ejemplo, decidió que ya que las perspectivas [de encontrar empleo] no son buenas se pone a estudiar, y eso no es reversible rápidamente: una vez que me puse a estudiar, ya no vuelvo al mercado hasta concluir los estudios. Todavía no sabemos qué va a pasar, si bien la tasa de actividad se está acercando a valores prepandemia, cuánto más va a transitar así, porque hay decisiones que quizás no se revierten tan fácil.
Censo nacional en 2023
¿Cómo viene trabajando el INE de cara al censo nacional a realizarse el próximo año?
Venimos trabajando a toda máquina. La idea es que a partir de agosto hagamos un precenso, que es a escala de una cuidad pequeña, en el que vamos a probar toda la parte del operativo. Estamos trabajando fuerte a nivel de sistemas, viendo las cuestiones de geomática que son más geográficas para realizar ese precenso de aquí a cinco meses. Una de las novedades importantes del censo es que va a estar la opción de autollenado web, lo que, si bien se hizo en otros países, en Uruguay va a ser la primera vez. En las pruebas piloto encontramos que sin mucho esfuerzo, con una web que fue hecha de forma aún no tan amigable, alrededor de 30% de las personas prefirió responder vía web. Nosotros pensamos que capaz que ese porcentaje era menor. Eso será una estrategia muy importante, porque baja la demanda de personal y genera más desafíos del lado del sistema y la comunicación. Se le debe explicar a la gente en qué consiste cada módulo del cuestionario para que sepa qué responder, y poner a disposición call centers. Saca presión en el lado de la tropa de censistas de calle, pero genera presiones en otros lados. En Argentina en tres semanas comienza el censo y arranca por lo web, en Chile lo mismo, y Brasil en forma más limitada lo va a probar. Esto tiene un doble sentido: por un lado, usar una herramienta que la gente prefiere y que facilita acceder a algunos lugares que no son sencillos, pero también estamos todavía en un contexto de pandemia y no sabemos hasta cuándo eso se va a extender; eso hace que apostemos fuerte a la tecnología como estrategia para el censo.
¿Cuántas personas abarcará el trabajo y con qué presupuesto?
No lo sabemos, porque en este censo experimental vamos a saber con más certezas que en el piloto, que fueron 1.500 hogares, cuál es la tasa de respuesta y a partir de eso vamos a estimar la necesidad de gente. Creemos que van a ser menos [que en el censo anterior, de 2011]; si son 30% las respuestas web, sería 30% menos el personal de calle. El presupuesto que tenemos en este momento aprobado es de alrededor de 12 millones de dólares, y veremos si con esta reformulación de la forma –porque originalmente se pensó en un censo tradicional– será suficiente o no. Las estimaciones iniciales eran que necesitaríamos más [recursos] y si es así se solicitarán.
¿Para la recolección de datos hay que contratar personal externo al INE?
El instituto tiene 270 funcionarios y aproximadamente 100 son encuestadores. Esto requiere en el orden de los miles. Va a ser una contratación pública, porque no hay forma si no, los 100 encuestadores que tenemos ya están con tareas. Esto se hace completamente con personal contratado.
¿Cuáles son los plazos de cara a 2023?
La idea es hacerlo en el primer semestre, con lo cual hacia mediados de año deberíamos tener las primeras cifras del censo, los números más gruesos, y hacia el segundo semestre, los distintos análisis más finos. La idea es que sea muy intensivo en tecnología, lo que permite tener los datos más gruesos de forma rápida.
En un censo nacional se recogen un montón de datos, ¿cuál destacarías como la información más importante que surge de allí?
El dato más grueso y el que primero vamos a mirar es cuántos somos y dónde vivimos. Aunque parezca obvio, no es información que hoy manejemos con certeza. Hay zonas que crecieron mucho, por ejemplo, Maldonado, y no sabemos cuánta gente hay en esos lugares. Eso es información muy útil para planificar servicios públicos. Después hay otros mil usos. Por ejemplo, los datos de población de cada departamento son utilizados para distribuir el presupuesto. Seguramente es una cifra que todos los intendentes quieren saber.