Con base en las potenciales consecuencias políticas, económicas y sociales, reformar el régimen de jubilaciones es de las decisiones más importantes a tomar por un gobierno, en cualquier país del mundo y casi que en cualquier época, pero más en la actualidad. Uruguay no es una burbuja y, según un reciente trabajo del Observatorio de Seguridad Social del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), estamos viendo a pleno dos fenómenos que catalogó entre los “problemas principales de carácter global” de las sociedades modernas: el envejecimiento poblacional y los cambios en el mercado laboral. Sus efectos y soluciones, además de ser dos aspectos correlacionados, son un punto de partida para el conjunto de decisiones a tomar en materia de seguridad social.

El primer fenómeno hace que, en grandes titulares, haya más pasivos que cobran una jubilación y menos activos aportando, una tendencia en ascenso. Desde 1950 se ha multiplicado por cuatro el número de uruguayos mayores de 60 años, que hoy alcanza a 12% de la población, con proyecciones que indican que este grupo será de 22% en 2050 y de 28% al final del siglo. A la interna del colectivo, cada vez son más los mayores de 80 años, que a su vez se estima que duplicarán su peso demográfico (de 14% a 30%) hacia 2100.

Este proceso convive con “una disminución relativa en la cantidad de cotizaciones”, en virtud de la realidad del mercado laboral, en que se dejó atrás la “estructura clásica de trabajo fijo semanal, con una cantidad de horas determinada, por condiciones más flexibles”. El ejemplo más claro y visible de esto pueden ser los repartidores de aplicaciones, que suman miles alrededor del mundo y cuadran dentro del cambio tecnológico, que amenaza centenares de empleos, cuando no los degrada en sus condiciones de trabajo.

Este combo de fenómenos, el demográfico y el laboral, hace “peligrar la sustentabilidad financiera de la seguridad social”, subrayó el informe. El Cinve identifica este cruce de “problemas” como un mojón para cualquier nación, porque debe elegir de qué forma salir del embrollo: “Los nuevos elementos de la realidad laboral y demográfica de los países requieren de respuestas que permitan acoplar la seguridad social a mercados laborales de mayor flexibilidad. Gran parte de los países a nivel global tienen presente estas dificultades y han ido desarrollando posibles soluciones que intentan mantener la sostenibilidad financiera sin deteriorar los niveles de cobertura o suficiencia de las prestaciones”.

Lo último resulta el objetivo perseguido ante cualquier reforma, pero el dilema es cuál camino seguir y qué resultados traerá en el mediano plazo. “Las soluciones en los sistemas de jubilaciones y pensiones [alrededor del mundo] abarcan una gran diversidad, desde modificaciones paramétricas a reformas estructurales”, repasó el Cinve.

En el caso de Uruguay, el gobierno asumió con el compromiso de abordar una reforma del sistema previsional, acción que ya había sido marcada como prioridad por la anterior administración, poniendo el foco de preocupación en el creciente gasto público en pasividades. Al igual que en otras partes del mundo, indicó el estudio, ante ese escenario, “el aumento de la edad mínima para alcanzar causal jubilatorio, como forma de incrementar la edad media de retiro, tiene una presencia protagónica en el debate”.

En otras palabras, se entiende que postergar el paso a retiro de las personas es la solución ante el “aumento de la esperanza de vida” y “la creciente necesidad de financiamiento para el pago de las pasividades”. Así lo han planteado diversas autoridades de gobierno, y esto quedó reflejado en el documento con recomendaciones que elaboró la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) con votos del oficialismo y el sector empresarial –el Frente Amplio, el PIT-CNT y la organización de jubilados no apoyaron el informe–, en el que se plasmó la idea de subir de forma gradual la edad de retiro de 60 a 65 años, con dos alternativas para la transición.

De cara a esta discusión que ya es presente y ante la nada lejana definición del tema, ya que se espera un proyecto de ley del Poder Ejecutivo que contenga las reformas del sistema y el posterior debate en el Legislativo, el Cinve advirtió que hay “una carencia de análisis vinculados a los efectos que esta medida podría llegar a tener en los demás componentes del sistema previsional”, por ejemplo, en cómo puede llevar al “aumento de la tasa de jubilación por invalidez, que podría volverse una alternativa atractiva”.

Las pensiones por invalidez en el mundo

Tras analizar la evidencia y la experiencia internacionales sobre reformas de los sistemas previsionales con suba de la edad de retiro, los investigadores del Cinve evaluaron que “la literatura no es concluyente respecto a la eficacia” de la medida, ya que son cambios “de difícil ejecución”. Esto porque para su éxito deben ocurrir en paralelo otros procesos, como “la generación de empleo para las personas afectadas”, es decir, el grupo etario más próximo al retiro, que en el mundo está siendo desplazado del mercado laboral por los cambios tecnológicos. A su vez, puede haber efectos en el número de las pasividades a abonar “por vías alternativas”, ya que los cambios legales traen también variaciones en las decisiones de las personas.

“El aumento de la edad de jubilación podría resultar en una presión creciente sobre otros pilares del sistema de seguridad social, lo que obstaculizaría los avances esperados hacia unas finanzas públicas saneadas”, analizó el Cinve. En palabras del Comité Económico y Social Europeo, “la introducción de mecanismos de ajuste automáticos para la edad de la jubilación orientados a aumentar” el momento de retiro de las personas puede llevar “a millones de trabajadores hacia otros pilares del sistema de protección social, por ejemplo, prestaciones de desempleo, pensiones de invalidez o ingreso mínimo garantizado, aumentando a su vez el riesgo de pobreza para los adultos mayores”.

Para sustentar las advertencias, los autores del estudio mencionan investigaciones realizadas en Estados Unidos y Austria en las que se evaluaron los efectos de aumentar la edad de retiro. En el primer caso, pasó de 65 a 67 años para una jubilación total, por una reforma hecha en 1983. Al no haberse modificado las condiciones para las jubilaciones por discapacidad o invalidez, estas últimas aumentaron en cantidad, y, por tanto, hubo un “efecto derrame de importante magnitud sobre otros programas del sistema” ante el cambio en la edad de retiro.

Viendo la evidencia exterior cabría preguntarse cuánto es el gasto óptimo en jubilaciones por invalidez. En busca de una referencia para traer el asunto al debate en Uruguay, los investigadores del Cinve vieron el nivel de gasto en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), apodado “el club de países ricos”. También indagaron sobre si hay una correlación entre el envejecimiento poblacional o la suba de la edad de retiro y el crecimiento de las pensiones con base en situaciones médicas.

Respecto del gasto, las naciones latinoamericanas dentro de la OCDE, como México, Colombia y Costa Rica, reportan egresos en torno a 0,1% de su PIB en pensiones por invalidez, cifra que crece a más de 1% al ver los países europeos, e incluso a 2,5% en Dinamarca y Noruega. En ese ranking de gasto en jubilaciones por discapacidad física, Uruguay quedaría en la mitad de la tabla, con un nivel estable en los últimos años por debajo de 0,5%, indicó el Cinve.

Por otra parte, se analizó que hay “una relación positiva y significativa, aunque moderada, entre el gasto público en pensiones por invalidez, medido como proporción del PIB, y la proporción que representa la población mayor a los 65 años de edad”. Esto significa que “los países más envejecidos presentan, en promedio, mayores niveles de gasto público en pensiones por discapacidad, como porcentaje del PIB”. Igualmente, el Cinve advirtió que el creciente gasto es un fenómeno generalizado a todo el sistema de pensiones, es decir que no sólo crece el peso de las jubilaciones por invalidez, sino por todas las causales.

El último punto a explorar fue la relación entre la suba de la edad de retiro y la cantidad de pensiones anticipadas por temas físicos, en la que se observó “una asociación positiva que podría apoyar la hipótesis de que mayores dificultades de acceso al causal tradicional [más años] terminan impactando sobre otros tipos de causales, como las pensiones por invalidez”. Dicho efecto se vio en mayor magnitud en los hombres, entre los que por cada año extra de la edad de retiro crece en 2,9 puntos porcentuales el peso de las jubilaciones por invalidez.

Con la información recabada de los países de la OCDE, el Cinve señaló que tomando un movimiento de la edad promedio de retiro de cinco años –como se propuso para Uruguay– se puede estimar “un incremento de la proporción de las jubilaciones por invalidez de casi ocho puntos porcentuales en el caso de las mujeres y de aproximadamente 14,5 puntos porcentuales en los hombres”.

“Si bien estos cálculos surgen de una estimación muy simple”, advirtió el documento del centro de estudios, “son datos que alertan sobre la eventual importancia del fenómeno de sustitución entre diferentes tipos de transferencias del sistema de protección social”. En el marco de la discusión sobre la suba de la edad de retiro, “hay que tener presente” este aspecto y potencial efecto cuando se estiman “los impactos sobre el gasto total en pensiones de una reforma paramétrica del sistema de seguridad social”. De otro modo, las potenciales ganancias que surjan de los cambios pueden verse contrarrestadas por impactos que podrían ser invisibles, aunque Uruguay no es una burbuja y hay evidencia internacional.

La realidad uruguaya: reforma y resultados

La publicación del Cinve derivó en comentarios en la red social Twitter del abogado especializado en temas previsionales Rodolfo Saldain, quien lideró en nombre del gobierno la CESS, el comité técnico que elaboró las recomendaciones para la reforma. Si bien valoró la evidencia, en especial sobre “la falacia del número fijo de puestos de trabajo” –aplica al caso de Austria, donde la suba de la edad afectó a los trabajadores más añosos–, también advirtió que en Uruguay ya vienen creciendo las jubilaciones por invalidez sin que hayan existido cambios en el límite legal para jubilarse.

Según un gráfico que divulgó, hubo un crecimiento casi constante del número de jubilaciones por invalidez de 2005 a 2015, que pasaron de unas 2.000 al año a 6.000. Sin embargo, los años siguientes el número bajó y se ubicó algo por encima de 3.000 altas en 2020.

Lo ocurrido lo asoció con un “deficiente proceso de otorgamiento del derecho e incentivos perversos”. La crítica apunta a la ley de flexibilización de 2008, que impulsó el Frente Amplio, cuyos efectos Saldain ha cuestionado en varias ocasiones. En esa ocasión se variaron las condiciones para las jubilaciones por problemas médicos y, según el documento diagnóstico que elaboró el oficialismo en la CESS, 27% de las altas por invalidez entre 2009 y 2017 no se habrían otorgado sin los cambios legales de 2008.

Para Saldain, “está fuera de duda” la conveniencia de subir la edad de retiro ante la realidad de Uruguay, y marcó que “todos los países han ido hacia cambios normativos que elevan las edades mínimas” para jubilarse. Reconoció que “todas las medidas de política tienen impactos en otros componentes del sistema que son evaluados”, en referencia al futuro de las jubilaciones por invalidez. De hecho, para estas prestaciones en el primer informe de la CESS se sugirió rever el diseño actual.

Un aspecto mencionado en la evaluación del oficialismo es que “la tasa de reemplazo [porcentaje del sueldo promedio a cobrar como pasivo] por incapacidad es 20 puntos porcentuales superior” a la jubilación común, lo que “podría incentivar el uso de esta causal”. En esa línea, entre las recomendaciones del informe final enviado al Ejecutivo se planteó reducir la tasa de reemplazo para las pasividades por discapacidad física del 65% actual a 50%, en busca de equiparar los beneficios con el régimen general.