Un análisis del capítulo de recursos de la Rendición de Cuentas

Dentro del capítulo de recursos de la Rendición de Cuentas, la eliminación progresiva del adicional al Fondo de Solidaridad prevista en el artículo 431 fue una de las modificaciones con mayor repercusión en la discusión pública. Como advirtió el rector de la Universidad Rodrigo Arim, la modificación, que supone una eliminación sin contrapartida, introduce “grados de incertidumbre y de frustración: no solamente no hay fondos incrementales, sino que hay una reducción permanente, para todos los años, del orden de 15 millones de dólares”.¹

Sin embargo, menos atención recibieron otros cambios que en su conjunto suponen una afectación de los recursos que reciben diversos organismos e instituciones, y que tienen como beneficiarios a los segmentos de ingreso medios y medios altos. Por este motivo, en lo que sigue se presenta un resumen de algunos de los cambios propuestos bajo la mirada de Gustavo Viñales, especialista tributario y coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve).

Artículos 418, 419 y 429: bosques nativos

Los tres artículos refieren al tratamiento tributario de los inmuebles rurales ocupados por bosques naturales, declarados protectores de acuerdo a lo establecido por el artículo 8 de la Ley 15.939 ‒Ley forestal de 1987‒. En nuestro país, los bosques naturales o nativos están exonerados de todos los impuestos vinculados a la tenencia.

En primer lugar, para la contribución inmobiliaria rural tenemos un régimen de exoneración por el cual todos aquellos propietarios que exploten padrones que en su conjunto no exceden las 200 hectáreas índice Coneat 100 quedan exonerados por las primeras 50. En breve, si un productor tiene 200 hectáreas, paga por 150.

Como explica Viñales, los bosques naturales siempre estuvieron exonerados de la contribución inmobiliaria, del impuesto de primaria y del impuesto al patrimonio. Sin embargo, lo que se modifica con el proyecto de Rendición de Cuentas es la inclusión de estos bosques a efectos del cálculo del umbral para algunos casos de exoneración. Como ejemplo para clarificar, se apoyó en el caso de un productor agropecuario que tiene 300 hectáreas, de las cuales 120 corresponden a bosque natural. Al día de hoy, no paga por 120 sino por 180.

Con el cambio propuesto tampoco pagaría por las 120, pero además podrá excluirlas al momento de realizar el cálculo que determina si supera o no el umbral gravable. En otras palabras, “al momento de hacer la cuenta va a considerar que tiene 180 hectáreas, y no 300. De esta manera, las hectáreas de bosque natural no solamente no quedan gravadas, sino que salen del denominador para realizar el cálculo. En otras palabras, se propone remover esas hectáreas de su domino a todos los efectos, como si fueran del Estado y no propias. “No solo no tributa por ellas, sino que además no le impactan. Este es un cambio fuerte en términos de nuestra legislación”.

Lo mismo ocurre con el impuesto anual de enseñanza primaria, según lo establecido en el artículo 419. En este caso, el ámbito de aplicación de la exoneración aplica para los propietarios que explotan padrones que no exceden las 300 hectáreas: si un productor tiene 350 hectáreas y 100 son de bosque natural, paga por 250. Según explicó Viñales, a partir del cambio no pagaría por nada, dado que se excluirían del denominador aquellas hectáreas de bosque nativo: “Como no se consideran a efectos del cálculo, este propietario hipotético quedaría por debajo de las 300 hectáreas, dado que tiene 250, pudiendo acogerse de ese modo a la exoneración”.

Por último, el artículo 429 tiene una lógica similar, pero en referencia al impuesto al patrimonio rural. Este impuesto tiene un umbral de gravabilidad que asciende a 12 millones de unidades indexadas. Para verificar si se llega a ese nivel se toman los valores de catastro de cada padrón, se los multiplica y se le agrega un 40% del ficto de bienes muebles y semovientes, es decir, “lo que tenés arriba del campo”. Si el número resultante de esa cuenta supera el umbral, se grava. Y acá es donde aplica el cambio propuesto, porque el productor quitaría las hectáreas de bosque natural. Entonces, podría suceder que un productor, al excluirlas, termine por debajo del umbral y no tenga que liquidar el impuesto al patrimonio ‒si las considerara, y estuviera gravado por superar ese nivel, liquidaría el impuesto y las exoneraría, dado que, como se señaló, las correspondientes a bosque natural no están gravadas‒. El tema es el mismo que antes: lo que hace la modificación es sacarlas a efectos del cálculo, dejándolas como algo ajeno al dominio del productor.

En relación a todo lo anterior, puede considerarse razonable compensar ‒o sobrecompensar‒ a los propietarios de bosques naturales porque tienen un beneficio común al ecosistema, es decir, porque generan externalidades. Ahora, al analizar el detalle, explica Viñales, debe tenerse presente que el impacto del cambio es marginal.

Según se desprende de un informe elaborado por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, y por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medioambiente en 2019, en Uruguay hay aproximadamente 849.960 hectáreas de bosque nativo, de los cuales 580.000 están registradas.² Afinando un poco más el lápiz, solo 154.000 hectáreas hicieron el trámite para acceder al beneficio de exoneración de los impuestos vinculados a la tenencia. “Como el cambio afecta solo a un subgrupo reducido dentro de este universo, el número de beneficiados ante las modificaciones contenidas en tres artículos es en extremo reducido; no superaría a algunas decenas de productores. Esto es relevante en tanto evidencia que no hay una mirada global del tema, sino una modificación muy específica que alcanza a un grupo mínimo. Más que por su impacto, estos tres artículos son relevantes por lo que desnudan”.

¿Y quién pierde con este cambio? En el primer caso, explica el especialista, los destinatarios de los recursos derivados de la contribución inmobiliaria rural son los gobiernos departamentales. O sea, el gobierno central les está modificando sus ingresos sin otorgarles una compensación. El segundo perjudicado es la ANEP, que es el destinatario de los recursos derivados del impuesto a primaria. Por último, la afectación en el tercer caso recae sobre rentas generales. En suma, si bien la renuncia fiscal por estas modificaciones no está todavía medida, y más allá de la baja magnitud que pueda tener, lo importante es que hay una afectación de ingresos que no es compensada.

Artículo 421: IVA al gasoil

En relación al artículo 421, que viene a sustituir el último inciso del artículo 1 de la Ley 19.602 de 2018, debemos tener en cuenta que los productores agropecuarios que tributan por IMEBA no son contribuyentes de IVA. “Esto quiere decir que el IVA compras es una pérdida que no recuperan, para lo que están previstas algunas excepciones. Entre ellas, el IVA compras del gasoil”. En efecto, la ley del 2018 habilitó la posibilidad de que estos productores recuperaran ese IVA, pero con un tope, que fue establecido en 0,4% del total de ingresos originados en la venta de ganado bovino y ovino. En este caso, la modificación prevista lo que hace es elevar el tope de 0,4% a 0,7% del total de ingresos de los ganaderos. “Uno puede adjudicar este cambio al aumento del valor del gasoil, y en ese sentido tiene lógica. El tema es que no hay una relación lineal entre ambos incrementos, porque además aumentó el precio del ganado y las ventas.

Artículo 423: donaciones especiales

En nuestro país las donaciones especiales tienen un tope anual establecido por el Poder Ejecutivo a efectos de limitar y controlar la renuncia fiscal (70% se lo devuelven a la empresa y el otro 30% se puede deducir como un gasto, es decir, que el 25% lo recuperan por IRAE y el resto es lo que efectivamente aporta la empresa). Ese tope estaba previsto, a valores del año 2020, en $533.439.871, y con la modificación propuesta aumentaría hasta $550.000.000. “En definitiva, están aumentando la renuncia fiscal a través del sistema de donaciones especiales. El Estado sigue dejando de recaudar en procura de un gasto de las empresas con objetivos sociales diversos, porque ahí hay de todo”.

Artículo 424 y 425: IRPF capital e INRN

Siguiendo con el análisis del capítulo, el artículo 424, referido al IRPF categoría I (rentas derivadas del capital), introduce cambios para dejar 26 categorías con sus alícuotas para este impuesto, algo que no parece muy razonable desde el punto de vista del diseño tributario, según subraya Viñales: en un impuesto donde el espectro de la tasa máxima va hasta 12%, se establecen 26 categorías distintas. Simplificadamente, lo que se está bajando a través de este artículo son las alícuotas de algunos instrumentos en moneda nacional, bajo el argumento de promover instrumentos en moneda nacional para apoyar la estrategia de desdolarización.

Más allá de esto, aunque acá se reduzcan las tasas como lo prevé este proyecto, la competencia real de los productos uruguayos es la inversión financiera en el exterior, por lo que es cuestionable cuál puede llegar a ser el efecto real de bajar una tasa de forma muy marginal. Por ejemplo, la alícuota pasa de 12% a 10% en el caso de los intereses de obligaciones y otros títulos de deuda, emitidos por entidades residentes a plazos de hasta un año, en unidades indexadas, mediante suscripción pública y cotización bursátil en entidades nacionales.

¿Estos cambios pueden tener tanto impacto como incentivo a la desdolarización como para tomar la decisión política de reducir el IRPF de capital? “No parece algo muy probable”. Para el coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario, esto amerita al menos tres consideraciones. “Primero, desde el punto de vista del diseño tributario, parece ineficiente establecer 26 categorías distintas para una tasa que se mueve entre 0% y 12%. Esto es muy cuestionable desde el punto de vista del diseño. Segundo, creer que con esto se contribuirá efectivamente al objetivo de desdolarizar la economía, cuando en realidad seguís teniendo colocaciones en el exterior al 0% de IRPF por incrementos patrimoniales, es al menos debatible. Tercero, en momentos de restricciones fiscales, se decide reducir impuestos a quienes tienen capacidad contributiva. Esto no contiene un juicio de valor, es indiscutible, al margen de la fundamentación que le den al cambio”.

Lo mismo establece el artículo 425, pero en relación a lo que pagan los no residentes por las rentas que obtienen en Uruguay. Esto funciona igual que el IRPF y, por tanto, las consideraciones anteriores se mantienen; este artículo es un espejo del anterior.

Artículo 426: IRNR

Como destaca Viñales, Uruguay tiene un régimen muy especial por el cual no gravamos los intereses de no residentes por los préstamos otorgados a los contribuyentes de IRAE que tengan 90% de sus activos no gravados ‒por ejemplo, porque tienen colocaciones en el exterior‒. En breve, y sin entrar en detalles, “la modificación en este caso implica aumentar el marco de exoneraciones de IRNR por intereses de obligaciones y fideicomisos financieros, es decir, se disminuyen los impuestos de no residentes por rentas obtenidas en nuestro país”. En efecto, la lógica es similar a lo anterior.

En síntesis

Una mirada al capítulo de recursos de la Rendición de Cuentas revela “disminución de impuestos para los propietarios de inmuebles rurales ocupados por bosques naturales, que son unos pocos; aumentos de la devolución por IVA del gasoil para los productores ganaderos; disminución de tasas o alícuotas para diversos productos dentro del IRPF del capital y el IRNR, y disminución progresiva del adicional del fondo de solidaridad”.

Estos cambios afectan los ingresos de los gobiernos departamentales, ANEP, rentas generales y Udelar, beneficiando a sectores con mayor capacidad contributiva relativa. “No hay un solo comentario respecto a MiPymes. En síntesis, “se disminuyen todos impuestos directos y lo que sube ‒devolución‒ o lo que baja ‒impuesto‒ va todo para sectores con capacidad contributiva. Al margen de la magnitud y el impacto de los cambios que puede ser menor, sin emitir juicio de valor, es claro el espíritu de lo propuesto”.