Fiscalidad intergubernamental: evaluación del sistema de transferencias actual y propuestas de readecuación

La Rendición de Cuentas prevé la creación de un comité interinstitucional que tiene, entre sus atribuciones, la formulación de un informe con propuestas referentes al sistema de transferencias intergubernamentales (artículo 416). Este asunto fue abordado por el Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), que en mayo divulgó un estudio sobre el Sistema de transferencias entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales de Uruguay.

El trabajo, que pretende servir de base para futuras adecuaciones, presenta los fundamentos económicos del sistema, evalúa sus fortalezas y debilidades en perspectiva comparada y analiza las finanzas de los gobiernos departamentales con foco en las brechas fiscales relevantes de cara a un eventual proceso de rediseño.

¿Qué objetivos motivaron el estudio?¹

El objetivo del proyecto fue presentar una evaluación de los mecanismos en que se apoya el sistema de transferencias entre el gobierno nacional y los gobiernos departamentales, desde el punto de vista de los fundamentos económicos y su aplicación en la práctica, comparando los criterios de aplicación vigentes en Uruguay con los aplicados en otros países. Esto comprende las transferencias del artículo 214 de la Constitución, las transferencias del artículo 298 de la Constitución (Fondo de Desarrollo del Interior), más otros fondos de desarrollo o créditos y partidas presupuestarias de transferencias complementarias. Esto resulta de interés para entender las fortalezas y debilidades que caracterizan a los mecanismos de transferencias utilizados en Uruguay.

Con relación a la importancia que tienen las transferencias del gobierno nacional, ¿se identifican heterogeneidades relevantes entre la situación de los gobiernos departamentales?

Al analizar la composición de los ingresos departamentales importa distinguir entre recursos propios, derivados de las principales fuentes tributarias sobre las que tienen potestades asignadas constitucionalmente, y los recursos provenientes del sistema de transferencias intergubernamentales previsto en los artículos 214 y 298 de la Constitución. Asimismo, se identificaron de forma separada los ingresos correspondientes a los principales tributos ‒patente de rodados, contribución inmobiliaria urbana y contribución inmobiliaria rural‒, con el resto de los recursos departamentales provenientes del saneamiento, la publicidad, la recolección de residuos, el cobro de multas y de recargos y otras tasas.

El análisis revela que existen heterogeneidades notorias en los niveles de ingresos de los gobiernos departamentales y en la importancia relativa que tienen las transferencias del gobierno nacional en el total de los ingresos de cada uno.

¿El diseño actual del sistema de transferencia cumple con los objetivos de eficiencia y equidad que fundamentan este tipo de mecanismos?

Pensemos hacia adelante. La eventual reforma del sistema de transferencias intergubernamentales debería considerar los aportes al debate más reciente de las relaciones financieras intergubernamentales y el federalismo fiscal. Una de las controversias más importantes abordadas en la literatura tiene que ver con el grado razonable, o deseable, de nivelación o igualación exigible al sistema de transferencia, distinguiendo entre propuestas que se plantean con un objetivo de nivelación total y otras perspectivas que sugieren avanzar a través de criterios menos ambiciosos y apuntan a la nivelación parcial.

Las opiniones más extendidas sugieren que la nivelación no debería ser total, porque las transferencias de nivelación que más se postulan no son las que igualan completamente la capacidad fiscal de los gobiernos subnacionales, sino sólo aquéllas que son necesarias para evitar una movilidad inducida por las diferencias fiscales de los residentes de las distintas jurisdicciones ‒dado los diferentes costos de acceso a los servicios públicos y su calidad‒.

En efecto, algunos especialistas consideran que el diseño del sistema de transferencias intergubernamentales debería organizarse en torno a tres objetivos principales, cuya articulación equilibrada define su nivel de aceptación social y política. Primero, debe propiciar la equidad entre las distintas jurisdicciones del territorio, mitigando las disparidades en las capacidades fiscales de los gobiernos subnacionales. Segundo, debe organizarse a partir del respeto al criterio de eficiencia en la provisión de bienes públicos (locales y nacionales). Tercero, debe respetar la autonomía de los distintos niveles de gobierno en estricto cumplimiento de las normas legales y constitucionales.

¿Y cómo evalúan desde el Cinve el funcionamiento actual del sistema de transferencias intergubernamentales?

Su contribución al proceso de descentralización ha sido positiva, pero limitada. Si bien algunos componentes del sistema han sido diseñados específicamente para fortalecer las capacidades fiscales y financieras de los gobiernos departamentales, no han predominado acciones orientadas a ampliar las áreas de intervención de las instancias políticas departamentales.

Durante las dos últimas décadas, los esfuerzos estuvieron orientados principalmente a implementar mejoras en la gestión de los gobiernos departamentales, a contribuir a solucionar contenciosos relevantes en materia de generación de recursos propios (como es el caso del Sucive), en la implementación de un fondo específico para apoyar el desarrollo del área metropolitana (Canelones y Montevideo) y en el apoyo financiero para la creación del tercer nivel de gobierno (municipios).

En los hechos, Uruguay no ha avanzado en discusiones propias de la descentralización, que involucran, necesariamente, consideraciones sobre mejoras de eficiencia en la asignación de los recursos públicos. Por ende, no se ha recurrido al sistema de transferencias intergubernamentales para financiar procesos de relocalización de atribuciones de funciones entre los diferentes niveles de gobierno. Si bien las responsabilidades específicas de los gobiernos departamentales son bastante acotadas, desde estas instancias de gobierno se llevan a cabo acciones en varias áreas de intervención que, en principio, son asumidas bajo la responsabilidad del gobierno central.

Esta realidad debería ser contemplada de forma expresa en las relaciones financieras entre el gobierno central y los gobiernos departamentales, asumiendo como base la mejora en la eficiencia en la asignación de recursos a nivel del conjunto del sector público. La pandemia ha sido un claro ejemplo en materia de policlínicas de salud.

Para fortalecer el proceso de descentralización, ¿se requieren solamente más recursos del gobierno nacional o deberían abordarse cuestiones relativas a las atribuciones de los gobiernos departamentales?

Para fortalecer ese proceso es condición necesaria descentralizar recursos. No obstante, el sistema de transferencia intergubernamental también debería utilizarse para el fortalecimiento de capacidades fiscales y financieras de los gobiernos departamentales, incluyendo la generación de recursos propios. La contracara de una mayor delegación de atribuciones en materia de gasto hacia los gobiernos departamentales es que desde estas instancias de gobierno existan compromisos firmes, tanto en lo que refiere a la utilización eficiente y responsable de sus potestades tributarias como en lo relativo a la sostenibilidad de las finanzas departamentales.

La mayor responsabilidad fiscal de los gobiernos departamentales requiere continuar con los esfuerzos de gestación de capacidades de gestión, lo que no necesariamente se logra a partir de estímulos monetarios, sino que requiere acciones y programas concretos de fortalecimiento institucional. La consideración de estos aspectos es especialmente importante en la medida en que la capacidad y calidad de gestión fiscal departamental determinan, en última instancia, la conveniencia de la asignación de los recursos públicos canalizados a partir de los distintos componentes del sistema de transferencias intergubernamentales. La existencia de capacidades fiduciarias y de ejecución presupuestaria adecuadas, el uso eficiente de las atribuciones tributarias propias y la sostenibilidad de las finanzas públicas departamentales merecen ser incorporadas de forma explícita en el diseño del sistema de transferencias.

¿Cómo se logra eso?

En ese sentido, deberían considerarse dos dimensiones claves. La primera, de capacidad, calculada a partir de las bases imponibles de la principal fuente de ingresos tributarios, como son los inmuebles y los vehículos automotores. La otra, de esfuerzo fiscal, considerando el cociente entre la recaudación real y la potencial, de los principales tributos inmobiliarios departamentales (urbanos, suburbanos y rurales) y los aplicados sobre la circulación de vehículos automotores, y otra variable calculada a partir del cociente entre la recaudación real y la potencial de los tres tributos departamentales principales (contribución inmobiliaria urbana, contribución inmobiliaria rural y patente de rodados).

Adicionalmente, el sistema debería generar incentivos para mejorar la eficiencia de las administraciones tributarias y la gestión fiscal de los gobiernos departamentales, a partir de componentes “condicionados”. A tales efectos, se podrían considerar indicadores que aporten información del nivel de ejecución presupuestal, la participación de los gastos de inversión en el presupuesto ejecutado anualmente y la morosidad en la recaudación de los tributos departamentales.

¿Sería conveniente avanzar hacia el rediseño del sistema de transferencias en su conjunto o en algunos de sus componentes?

Es necesario el rediseño en su conjunto. Sin embargo, los criterios ordenadores del deber ser del actual sistema de transferencias implican considerar de forma separada los impactos específicos de cada uno de los componentes y los efectos conjuntos del sistema en su totalidad, teniendo en cuenta las definiciones conceptuales y los acuerdos políticos alcanzados entre los distintos niveles de gobierno.

En lo que refiere a las transferencias realizadas en el marco del artículo 214 de la Constitución, dada la trascendencia y magnitud de los montos, el desafío más importante se vincula con la posibilidad de separar, por un lado, las asignaciones que persiguen un objetivo claro de devolución, de los que contribuyen al objetivo de redistribución.

En el caso del Fondo de Desarrollo del Interior,² parece razonable que funcione como una herramienta de transferencia de capital, condicionada al desarrollo de proyectos de alto impacto regional o local en los departamentos del interior. En este componente del sistema se deberían contemplar expresamente los objetivos de convergencia regional, considerando las competencias y capacidades de gestión de los diferentes gobiernos departamentales. El sistema contiene, además, un conjunto de programas sectoriales.³

Analizar el sistema en su conjunto requiere revisar los fondos de nivelación que procuren garantizar bienes y servicios públicos (locales o nacionales) con estándares similares, y desarrollar un conjunto de fondos de capital condicionados y sectoriales que permitan mejoras de infraestructura para convergencia regional y desarrollo ambientalmente sostenible.

¿Qué criterios deberían considerarse para avanzar en una reforma del sistema?

Analizar alternativas de rediseño requiere especificar objetivos e identificar las principales dimensiones que deberían ser tenidas en cuenta a la hora de definir montos de recursos y formas de distribución entre los distintos departamentos. Las características de la organización política del país, las potestades tributarias que la Constitución le asigna a los gobiernos departamentales y las atribuciones que la normativa vigente establece en materia de bienes públicos a ser provistos por estos hacen que la lógica de organización del sistema de transferencias deba considerar un conjunto de dimensiones económicas, sociales, políticas e institucionales. La selección de indicadores para determinar la forma de distribución de las transferencias intergubernamentales debería apoyarse en la capacidad de cada indicador para aportar información sobre un área de gestión e intervención específica propia de los gobiernos departamentales.

Los indicadores aplicados a partir de la ley del año 2000, referidos a superficie, población, inversa del PIB por habitante y porcentaje de hogares con carencias en las condiciones de vivienda, obtenidos del Censo de Población 1996, no necesariamente miden bien, ni informan de manera adecuada acerca de las áreas de gestión o de las competencias propias de los gobiernos departamentales. Su determinación debería hacerse con el propósito de reducir discrecionalidad, asegurar la transparencia en la gestión de los recursos públicos y dotar al cálculo de las alícuotas percibidas por cada departamento de un alto nivel de automatización a lo largo del tiempo.⁴

¿Qué dimensiones deberían considerarse en una eventual reforma del sistema?

Para la asignación de recursos deberían considerar, fundamentalmente, cuatro diferentes variables: demográficas y territoriales, de bienestar económico y social, de mejora de la gestión fiscal y financiera, y de medioambiente y cambio climático.

Primero, la estructura jurídico-institucional que define las atribuciones y responsabilidades de los gobiernos departamentales hace que el sistema de transferencias tenga que contemplar necesariamente dimensiones demográficas y territoriales. Las características del territorio que ocupa cada departamento importan a la hora de determinar el nivel y la estructura del gasto departamental necesario para cumplir con los cometidos asignados. Desde el punto de vista conceptual, lo más conveniente para capturar las necesidades de gasto público departamental asociadas a lo anterior sería elaborar un indicador sintético que incorpore información sobre la población que reside en centros urbanos de diferentes dimensiones, cantidad de personas que residen en el medio rural, superficie de los principales centros urbanos, ciudades intermedias o de la capital departamental y dimensión física de la red vial departamental, cuyo mantenimiento se encuentra a cargo de los gobiernos departamentales. Adicionalmente, y de ser posible, la información actualizada debería incorporar estimaciones de crecimiento o decrecimiento demográfico de mediano plazo.

Segundo, en un sistema de transferencias tiene fundamento considerar dimensiones relativas al bienestar económico y social de la población. La información sobre el nivel del PIB per cápita o el ingreso medio de los hogares (corregido por poder de compra departamental) surgen naturalmente como alternativas a considerar, aunque la utilización de un indicador más amplio y comprehensivo, como el índice de desarrollo humano, aportaría mayor riqueza ‒aunque la información para su estimación tiene poco o nada que ver con las áreas de gestión de los gobiernos departamentales‒.⁵ Carece de fundamento, desde el punto de vista de la asignación eficiente de recursos públicos, considerar indicadores de disparidad de acceso a bienes públicos que corresponden a áreas de intervención que no son atendidos por las políticas de gasto que llevan adelante los gobiernos departamentales. Una elección inapropiada de indicadores podría generar estímulos perversos sobre las conductas de gasto de los gobiernos departamentales.⁶

Tercero, el sistema de transferencia intergubernamental debería utilizarse también para fortalecer capacidades fiscales y financieras de los gobiernos departamentales, incluyendo la generación de recursos propios. La contracara de una mayor delegación de atribuciones en materia de gasto hacia los gobiernos departamentales es que desde estas instancias de gobierno existan compromisos firmes, tanto en lo que refiere a la utilización eficiente y responsable de sus potestades tributarias como en lo relativo a la sostenibilidad de las finanzas departamentales.

Cuarto, sería deseable que el sistema de transferencias intergubernamentales incorpore nuevas dimensiones relacionadas a la sostenibilidad ambiental y respuesta al cambio climático. Tanto las bases imponibles de los tributos que forman parte de los ingresos propios como la composición del gasto departamental referido a sus cometidos básicos hacen que la gestión fiscal de los gobiernos departamentales esté llamada a desempeñar un papel clave en el avance de las estrategias nacionales de desarrollo sostenible y para alcanzar los compromisos internacionales asumidos por el país en el marco de los Acuerdos de París en materia de cambio climático. Los desafíos referidos al uso sustentable del territorio, la gestión de residuos generados en los centros urbanos, la contaminación del agua y las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por el transporte público y privado deberían conectar de forma directa las políticas del gobierno central y de los gobiernos departamentales. Por ello, algunos de los componentes condicionados del sistema de transferencias deberían utilizarse para alinear iniciativas de políticas públicas en los diferentes niveles de gobierno.

¿Necesariamente la reforma del sistema generaría ganadores y perdedores?

Sí, modificar la distribución actual de recursos puede generar eso. Por esta razón, para evitar disrupciones en la provisión de bienes públicos suministrados por los gobiernos departamentales, es necesario un período de transición. Lograr amplios acuerdos que aseguren la aprobación de propuestas reformistas y la sostenibilidad política y financiera del nuevo sistema requiere ese período de transición y mecanismos de compensación que contribuyan a suavizar el impacto sobre los presupuestos departamentales.

¿Cómo cuáles?

Existen distintas maneras de diseñar esos mecanismos. Un formato bastante utilizado en otras experiencias es garantizar el monto promedio (nominal o real) de las transferencias recibidas en los últimos cinco años, asignando al nuevo esquema de distribución sólo aquellos fondos adicionales, superiores a lo transferido previamente. Obvio que para que el proceso de transición sea aceptado por todos se requiere que el total de recursos a transferir por el gobierno central en el marco del nuevo sistema sea mayor que lo transferido por el viejo y que los ganadores vean satisfechas sus expectativas de incremento de recursos percibidos en el marco de la implementación plena del nuevo sistema.

¿Qué estrategia podría mitigar las tensiones políticas inherentes al proceso?

La estabilidad que requiere el adecuado funcionamiento del sistema de transferencias precisa de acuerdos amplios y duraderos, que pongan a resguardo de revisiones y controversias frecuentes que puedan implicar conflictos entre los distintos niveles de gobierno. El condicionamiento previo, establecido para la utilización de la partida del Fondo de Asimetrías, que implicaba que los acuerdos fueran alcanzados durante el presente año, podía derivar en definiciones que generaran controversias políticas difíciles de corregir después.

Para evitar esto, en ocasión de la presente Rendición de Cuentas, podría definirse que los recursos del Fondo de Asimetría se asignaran a partidas que favorecieran a aquellos departamentos que, seguramente, resultarían ganadores en el caso de que fueran determinadas las alícuotas de distribución sólo a partir de la actualización de los indicadores utilizados en la actualidad. Esto implicará que el Fondo de Asimetría dejara de ser concebido como mecanismo para “compensar a los que pierden” y que sus recursos se aplicaran a aumentar la asignación a aquellos departamentos sobre los que existe un acuerdo respecto de que “sin duda ganarían” si se procediera a la actualización de los montos de las transferencias correspondientes al artículo 214 de la Constitución de la República, aplicando los actuales indicadores.

¿Cómo debería ser el proceso de diseño de una reforma del sistema de transferencias?

En un proceso en el que intervienen múltiples niveles de gobierno (gobierno central, gobiernos departamentales y municipios) en materia de provisión de bienes y servicios públicos, el sistema de transferencias constituye una de las columnas vertebrales de la institucionalidad fiscal intergubernamental. Por ende, la existencia de acuerdos amplios y duraderos en torno a este tema entre todos los actores debería manejarse como un objetivo fundamental, del cual dependen en gran parte los logros de eficiencia y equidad que suelen asociarse con los procesos de descentralización. Esto es clave para cumplir con los tres objetivos principales de un sistema de transferencias intergubernamentales ‒equidad, eficiencia y autonomía‒. Los acuerdos deberían involucrar, necesariamente, el monto total a transferir, los sistemas de actualización de estos, los criterios de distribución primaria y secundaria, los períodos de vigencia y los mecanismos de revisión de estos y los órganos de seguimiento y monitoreo del funcionamiento de cada uno de los componentes del sistema ‒acotando márgenes de discrecionalidad y dotando de previsibilidad a la determinación de partidas y sistemas de pago‒.

Desde el punto de vista estrictamente teórico, es difícil argumentar que un modelo de transferencias sea mucho mejor que otro. Lo que sí resulta sumamente importante es que sean atendidas las perspectivas de cada una de las partes y que puedan alcanzarse compromisos aceptados por los distintos niveles de gobierno. En particular, la búsqueda del mayor acuerdo posible acerca de los objetivos perseguidos y los criterios que llevan a la determinación del sistema de transferencias es un aspecto crítico para asegurar su sostenibilidad en el tiempo.

¿Cuáles serían las principales recomendaciones para esto?

Para facilitar acuerdos y consensos que eviten fisuras relevantes deben tenerse presente algunas recomendaciones de diseño. El sistema de transferencias intergubernamentales debe ser simple desde el punto de vista de su administración y transparente en lo que refiere a los criterios que determinan el funcionamiento de cada uno de sus componentes.

Asimismo, la aceptación de los entendimientos intergubernamentales requiere que se determinen con la mayor precisión posible los objetivos de cada componente y los indicadores que se tendrán en cuenta para la determinación del monto a transferir y la distribución de los recursos entre los departamentos durante el período de vigencia de los acuerdos. De hecho, la multiplicidad de objetivos para un determinado componente del sistema acarrearía riesgos que podrían generar controversias y disputas políticas sobre el funcionamiento de la totalidad del sistema.

¿Se puede pensar en nuevas competencias de gastos, de manera de avanzar en materia de descentralización, eficiencia y eficacia?

Avanzar en la discusión de la eficacia relativa de los gobiernos departamentales para incursionar en áreas de política que no forman parte de los cometidos asignados por la Constitución de la República de forma preceptiva requiere evaluar cuáles son las áreas de intervención sobre las que la gestión descentralizada tiene más posibilidad de generar ganancias de eficiencia. Al respecto, existen buenos argumentos para impulsar que un conjunto de programas de fomento de actividades culturales y deportivas formen parte de un componente nuevo del sistema de transferencias intergubernamentales.

Por otra parte, la consideración de los indicadores sobre carencias en materia de vivienda en el diseño de algún componente del sistema de transferencias encuentra fundamento en el carácter eminentemente territorial que tienen las condiciones habitacionales y en el papel que desempeñan, o que deberían desempeñar en el futuro, los gobiernos departamentales en el diseño y en la implementación de las políticas de vivienda a nivel nacional. La disponibilidad de tierras donde se podrían construir viviendas nuevas y las decisiones en materia de gestión territorial urbana y suburbana dependen, en buena medida, de decisiones de los gobiernos departamentales. Por lo tanto, parece natural que existiera un componente del sistema de transferencias intergubernamentales que contribuyera, específicamente, a regular la necesaria cooperación entre gobierno central y gobiernos departamentales en la implementación de las políticas de vivienda y hábitat a nivel nacional.

No obstante, cualquier paso en esa dirección requiere un diseño apropiado del mecanismo de cooperación entre diferentes niveles de gobierno, teniendo en cuenta las capacidades reales de cada gobierno departamental para asumir funciones que hasta el presente son llevadas a cabo, mayormente, desde el gobierno nacional.