Diálogos sobre dos miradas acerca del resultado fiscal

Las verdades no pueden contradecirse unas a otras. Galileo Galilei

Acerca del centro del universo: Eppur si muove

En 1632, luego de que la Iglesia lo autorizara, se publicó en Florencia el libro escrito por Galileo Galilei: Diálogos sobre los dos máximos sistemas del mundo. El libro cuestionaba el modelo de Aristóteles y Ptolomeo, según el cual la Tierra sería el centro del universo, y apoyaba el planteo de Copérnico de que sería esta la que gira en torno al Sol.

A efectos de que el texto no se identificara simple y llanamente como un alegato a favor de la teoría heliocentrista de Copérnico, ya que en ese caso la Iglesia no autorizaría su publicación, Galileo plantea un diálogo entre tres personajes: Simplicio, el aristotélico ortodoxo de pocas luces, Salviati, el copernicano de mente aguda, y Sagredo, un neófito inteligente que representa la visión neutral de quien busca la verdad sin aferrarse a ningún dogma. En este debate, Salviati triunfará, demoliendo al ingenuo Simplicio con argumentos contundentes.

La Iglesia reacciona enseguida y Galileo es conducido ante un tribunal de la Inquisición en 1633, donde se lo obliga a abjurar del sistema copernicano. Lo hace y, de esa manera, salva su vida. No obstante, fue condenado a prisión perpetua. En realidad, sus últimos años no los pasó en prisión, sino recluido en lugares apartados. Allí continuó trabajando, a pesar de estar casi ciego, llegando a publicar en 1638 en Holanda su última gran obra, Discursos y demostraciones matemáticas sobre dos nuevas ciencias, lejos de los tribunales inquisidores italianos.

La leyenda cuenta que Galileo Galilei, tras abjurar de la visión heliocéntrica del mundo ante el tribunal de la Santa Inquisición, murmuró “Eppur si muove”, que se traduce del italiano como ‘Y sin embargo se mueve’.

Las vicisitudes para defender la verdad científica que estaba detrás de la teoría heliocéntrica se ven bien reflejadas en la obra de teatro Galileo Galilei, escrita por el dramaturgo Bertolt Brecht. Esta obra fue puesta en escena varias veces en Montevideo. Por ejemplo, el 15 de setiembre de 1964, en el diario El País se decía: “Es evidente que el Galileo Galilei que ofrece la Comedia Nacional es un espectáculo de primer orden, un esfuerzo admirable por verter un texto empinado de dificultades [...] para acercar al espectador montevideano una obra capital de este gran dramaturgo que es Bertolt Brecht [...] un teatro polémico en el mejor sentido de la palabra, un teatro de ideas, pero también un teatro muy actual y necesario”.

Acerca del centro de las variables fiscales

Cuatro siglos después de la publicación de los Diálogos, en enero de 2023, sin tanta trascendencia, por cierto, siguiendo la práctica habitual, se publicó por parte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) el análisis del Resultado del Sector Público a diciembre de 2022. El informe toma al PIB como centro del universo de las variables fiscales: todas las magnitudes se expresan como porcentajes de este. Al tratarse de porcentajes y no de valores monetarios, las variables analizadas son comparables en el tiempo directamente.

En caso de optar por trabajar con las variables expresadas en valores monetarios, para hacerlas comparables en el tiempo deben ser depuradas del impacto de la evolución de los precios. Es lo que se hace, por ejemplo, al emplear el salario real para evaluar la evolución en el tiempo de las remuneraciones. En este caso, el centro del universo de las variables serían los precios de un determinado año.

En síntesis, el análisis de la evolución de las variables que determinan el resultado fiscal lo podemos hacer considerando que las variables giran en torno al PIB, como se hace en los informes sobre el resultado del sector público elaborados por el MEF, o considerando que giran en torno a los precios de un año.

Cualquiera de las dos opciones es correcta dependiendo del lugar en el que se sitúe el observador, es decir, de cuál sea el centro de su análisis y de cómo pretenda hacerlo. Algo similar a lo que ocurre a partir de la teoría de la relatividad con la determinación del centro del movimiento de los planetas, la que dependerá de donde esté situado el observador.

En lo que sigue, se realiza el análisis de las variables fiscales que definen el resultado fiscal a precios constantes, es decir, asumiendo que se mueven en relación a los precios de un determinado año.

Los ingresos públicos

El principal componente de los ingresos públicos en Uruguay es la recaudación de impuestos, que representó, en promedio en los últimos diez años, el 61% de los ingresos públicos totales. Le siguen en orden de importancia los ingresos del Banco de Previsión Social (BPS), representando el 27,1%. A continuación, se analiza la evolución de estas dos fuentes de ingresos para el período 2019-2022.

Evolución de los impuestos recaudados por la DGI

Al comparar la recaudación de 2022 con la de 2019, expresada a precios constantes, es decir, en términos reales, se observa un aumento equivalente a más de 800 millones de dólares,¹ lo que implica un crecimiento de 7,3%. En el caso del IVA, el aumento de la recaudación fue de 13,6%, a pesar de que el consumo de los hogares en 2022 fue tan solo 1,1% superior que en 2019. A efectos de explicar este crecimiento de la recaudación, cabe recordar que las tasas de IVA básica en el caso de compras con medios de pago electrónicos pasaron de 18% a 20% la tasa básica y de 8% a 10% la mínima. Esto significa que las tasas se incrementaron respectivamente 11,1% y 25%.

La evolución de la recaudación de la Dirección General Impositiva (DGI) depende básicamente de dos factores: de los cambios en el nivel de actividad económica y de posibles cambios en la estructura impositiva, como, por ejemplo, el aumento de las tasas del IVA implementado en 2020. También incidió en el crecimiento de la recaudación el criterio empleado para actualizar el valor de la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC).

La evidencia para nuestro país muestra que, en promedio, la recaudación se modifica en el mismo porcentaje que lo hace el PIB. En 2022 el valor del PIB sería 3,0% superior al de 2019. Por lo tanto, una parte significativa del crecimiento de la recaudación, más del 50%, no sería consecuencia del crecimiento de la economía.

Evolución de la recaudación del BPS

Al comparar lo sucedido con los ingresos del BPS, se presenta la particularidad de la existencia de ingresos derivados de la llamada “ley de los cincuentones”. Entre 2019 y 2022 estos ingresos disminuyeron en 672 millones de dólares. Los ingresos del BPS al excluir estos, es decir, considerando exclusivamente los aportes recaudados, se mantuvieron casi constantes. Si bien como consecuencia de la caída del salario real (2,8%) sería esperable una caída en la recaudación del BPS, en sentido opuesto operó el aumento en la cantidad de cotizantes.

Evolución del gasto público

El presupuesto nacional y su respectiva ejecución pueden considerarse la expresión financiera de un proyecto político. En ese entendido, la evolución de cada uno de sus componentes habla de cuáles son las prioridades del proyecto.

En el cuadro siguiente se muestra la evolución de los componentes del gasto público entre los años 2019 y 2022. En este período el gasto público total aumentó en 246 millones de dólares, a pesar de que, como consecuencia de las pautas salariales definidas, las remuneraciones y las pasividades cayeron, respectivamente, 172 y 96 millones de dólares. La intensidad de la caída de las remuneraciones presenta diferencias: mientras que en el caso de la Administración Central la caída fue de 3,5%, en el caso de los organismos de la educación la caída fue significativamente superior (5,5%).

Los gastos no personales (donde se incluye el gasto en alimentos, medicamentos, electricidad, combustible, equipamiento, servicios de vigilancia, etcétera), rubro sobre el que se había realizado durante la campaña electoral anuncios de ahorros que serían los que permitirían mejorar el resultado fiscal sin incremento de impuestos, aumentaron 340 millones de dólares.

Fuente: elaboración propia con información del MEF.

Evolución del resultado fiscal

El resultado fiscal de 2022 empeoró en relación a 2019. Concretamente, aumentó en 249 millones de dólares. Si se excluyen los ingresos del BPS provenientes de los cincuentones, el déficit fiscal mejoró en 425 millones de dólares. En uno y otro caso, la variación del déficit fiscal se da en un contexto en el que la recaudación de la DGI se incrementó y las remuneraciones y pasividades cayeron. La evolución de los egresos totales del sector público se explica, principalmente, por el crecimiento del rubro “gastos no personales”. Este incremento contrasta con el anuncio realizado en campaña electoral de reducir el gasto en 900 millones de dólares.

El análisis precedente pone en cuestión el relato sostenido en campaña electoral y que fue reiterado en múltiples oportunidades de que era posible mejorar la situación fiscal del país sin necesidad de poner más impuestos y sin reducir salarios y pasividades. Lo que los datos dicen es otra cosa: lo que se observa al comparar 2019 con 2022 es un aumento de la imposición, una disminución de salarios y pasividades, y un incremento del déficit fiscal.

El futuro también existe

A la luz del análisis precedente, surgen algunas interrogantes. ¿Habilita la situación fiscal del país la reducción de la actual carga impositiva? En caso de optar por reducir la carga impositiva, ¿es adecuada la elección del IRPF y del IASS para implementarla? Para responder estas preguntas se dieron cita, después de mucho tiempo sin verse, tres viejos amigos: Simplicio, Sagredo y Salviati. Este fue el diálogo que mantuvieron:

Sagredo: ¿Escucharon el anuncio de que este año se van a reducir los impuestos? ¿Qué les parece?

Simplicio: Sí, lo escuché, y estoy totalmente de acuerdo, porque es posible y necesario aflojarle el cinturón a los uruguayos. Una rebaja de impuestos debe ser siempre bienvenida.

Salviati: ¿Posible? Hace unos años el déficit fiscal era similar, la deuda pública era menor, y me acuerdo que decías que la situación de las cuentas públicas era insostenible.

Sagredo: Pero si la economía crece al 5% la situación fiscal va a mejorar notoriamente. Aunque es cierto que una golondrina no hace verano.

Salviati: Coincido en que con un crecimiento del 5% la situación fiscal sería otra, pero ¿de dónde sacaste que la economía va a crecer a esa tasa? Ese es el pronóstico de crecimiento para 2022, pero los pronósticos para el futuro dan cuenta de tasas sustantivamente menores y no estamos hablando de una rebaja impositiva por única vez, sino permanente. Ya en el tercer trimestre de este año se observa un claro enlentecimiento de la economía. Las proyecciones de crecimiento de largo plazo no son nada auspiciosas. Según las proyecciones presentadas por el MEF en la última Rendición de Cuentas, el crecimiento de la economía este año sería de 3%. Ahora ajustaron a la baja el pronóstico y estiman que sería de 2%. Para los años siguientes se estima un crecimiento exiguo en torno a 2,5%.

Sagredo: En la misma línea se expresó el Consejo Fiscal Asesor, creado en el marco de la nueva institucionalidad fiscal, que afirma que la medida genera riesgos en relación a la situación fiscal del país. Cómo será la cañada para que el gato pase al trote.

Simplicio: Si miramos las proyecciones del MEF de 2026, el déficit fiscal será menor que el actual en un valor equivalente a aproximadamente un punto porcentual del PIB. Es decir, a pesar de que la economía no muestre un gran dinamismo, las cuentas públicas mejorarían, según las proyecciones del MEF, explicado principalmente por la reducción esperada de los gastos no personales.

Salviati: No nos olvidemos de que al inicio del período de gobierno se proyectaba una reducción en estos gastos, y, sin embargo, aumentaron.

Sagredo: Cambiando de tema, ¿no tendrá razón Simplicio al afirmar que son necesarios estos cambios en la imposición? Porque, de tener razón, si acordáramos que hoy no es factible, deberíamos pensar en cómo hacer para que sí lo sean.

Simplicio: Reitero, tenemos que aflojarles el cinturón a los uruguayos. Hago mía la pregunta que una economista realizara en un debate sobre el tema: ¿Está mal que se le alivie la carga del IRPF a una madre a cargo de tres hijos con un sueldo líquido de 28.500 pesos?

Salviati: La pregunta está mal formulada. Ninguna persona con un sueldo líquido mensual de 28.500 pesos paga IRPF en nuestro país. El sueldo líquido mensual para que una persona con tres hijos a cargo pague IRPF debe ser superior a los 42.492 pesos, valor casi 50% superior al planteado por la panelista. Si consideramos que la persona también cobra aguinaldo y salario vacacional, el salario líquido promedio mensual para ser contribuyente del IRPF es de 48.393 pesos. De todas las personas con empleo formal que reciben ingresos por su trabajo, se verán beneficiados solamente la tercera parte, en particular los de mayor ingreso. No se verán beneficiados aquellos a los que la pandemia les apretó más el cinturón.

Sagredo: ¿Pasa lo mismo con el IASS?

Salviati: En el caso del IASS los beneficiados serán uno de cada cuatro, aquellos que reciben las jubilaciones más altas. Además, resulta contradictorio. Por un lado, se propone una reforma para mejorar la situación financiera del BPS y, simultáneamente, se propone una medida que al reducir sus ingresos la empeora.

Simplicio: No la compliquemos, para mí el análisis es sencillo, como acaba de afirmar la ministra de Economía y Finanzas: “La rebaja tributaria va a aliviar el bolsillo de la gente”. ¿O no?

Sagredo: Tanto el IRPF como el IASS son impuestos que no alcanzan a las personas de menores ingresos. Esta medida no le afloja el cinturón a los que más lo necesitan, la reducción propuesta no los alcanza y, en cambio, sí fueron alcanzados por la suba de la tasa del IVA que se implementó en 2020, por la caída del poder de compra del salario y de las pasividades y por el criterio adoptado por parte del MEF para ajustar el valor de la BPC. Los hogares de menores ingresos fueron socios en las pérdidas, pero quedan fuera a la hora de compartir ganancias. Estos impuestos aportan equidad a la forma de distribuir el financiamiento del sector público, al reducir su recaudación, se hace que la distribución del ingreso empeore. En pocas palabras, genera un aumento de la desigualdad.

Salviati: Esto nos deja una enseñanza. Estamos frente a una muestra clara de que no es posible explicar la desigualdad económica en una sociedad empleando exclusivamente argumentos económicos. ¿Se puede explicar la rebaja impositiva propuesta por el gobierno sin tener en cuenta el beneficio electoral esperado? En última instancia, no se puede entender la distribución de los ingresos y de la riqueza en una sociedad sin entender la distribución del poder imperante. Como afirmó Joan Robinson: “No hay tal cosa como un problema meramente económico, solucionable meramente con lógica económica; los intereses políticos y el prejuicio político intervienen en cada una de las discusiones actuales”.²

Sagredo: Sí, pero esa no es la visión predominante, y con las ideas sucede lo mismo que lo que establece para los cuerpos la primera ley del movimiento de Newton: “Si un objeto está en movimiento, permanece en movimiento a velocidad constante, a menos que una fuerza externa neta actúe sobre él”. Si las ideas o los objetos en movimiento no enfrentan resistencia, se siguen desplazando hasta el infinito. A veces no es fácil resistir el movimiento de las ideas y de los relatos dominantes. Lo sucedido con el astrónomo Giordano Bruno es un ejemplo claro, aunque también extremo. Afortunadamente, después surgió la resistencia de Galileo Galilei con mejor suerte.

Simplicio: ¿Cuál sería el relato dominante en este caso?

Salviati: Se pretende que el relato dominante sea que en los últimos años se pudo mejorar el resultado fiscal haciendo un uso responsable de los fondos públicos, sin necesidad de incrementar la imposición, cuando la realidad fue otra. El cambio en el resultado fiscal se dio en un contexto de incremento de los gastos no personales a pesar del anunciado ahorro, a la disminución de las remuneraciones y pasividades y del aumento de la recaudación de impuestos.

Sagredo: Una cosa es lo que uno escucha y otra cosa es lo que uno hace con lo que escucha. En lo personal, me quedó dando vueltas en la cabeza la afirmación de Joan Robinson mencionada por Salviati de que no hay un problema meramente económico detrás de la desigualdad. El debate en torno a la reducción del IRPF y del IASS se encuadra en una discusión más trascendente para la sociedad: la prioridad que cada proyecto político le asigna a la equidad. La medida propuesta revela las preferencias por un sistema tributario más regresivo.

Simplicio: Si llevamos el debate al plano de las preferencias que están detrás de cada proyecto político, me parece que en este debate existen dos visiones contrapuestas de entender la sociedad. Para unos, las personas deben disponer de sus propios recursos, y de esa manera ser libres, mientras que, para otros, es mejor que los administre el Estado.

Salviati: Estás planteando una falsa oposición, ni una cosa ni la otra. Con o sin rebaja de impuestos las personas administran sus recursos y el Estado hace lo propio con lo que recauda. Lo que sí existe es una oposición entre los que piensan que es necesario preocuparse por el interés general y los que piensan que, como decía Margaret Thatcher, “no hay tal cosa como la sociedad. Hay individuos, hombres y mujeres”. En la medida en que no existe sociedad no hay necesidad de preocuparse por el interés general. Si una persona elige nacer en un hogar con recursos insuficientes para poder cubrir sus necesidades básicas, si elige ser desocupado o tener ingresos insuficientes para vivir dignamente, si elige no tener las oportunidades que hacen posible ejercer su libertad, debe hacerse cargo de sus decisiones.

En cambio, para los que pensamos que nadie elige nacer en un hogar con recursos insuficientes para poder cubrir sus necesidades básicas, ni elige ser desocupado o carecer de ingresos suficientes para vivir dignamente, ni tampoco elige no tener las oportunidades que hacen posible ejercer su libertad, entonces, en este caso, la preocupación por el interés general es una prioridad.

Carlos Grau Pérez es economista, investigador del Cinve. Máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.