Impuestos y bicicletas

La movilidad activa¹ y el derecho a la infraestructura específica y segura para andar en bicicleta se encuentran en el centro del debate actual en las principales ciudades del planeta. El reclamo de una ciudad más amigable con las personas y con el ambiente ha ido creciendo, en contraposición a las ciudades autocentristas que se desarrollaron y extendieron con el automóvil como centro y principal actor de la movilidad urbana.

El debate sobre la política de movilidad urbana, que por cierto no está exento de tensiones, ha llegado a nuestro país. No solamente se da en Montevideo, sino que se extiende hacia otras ciudades importantes y balnearios ubicados en otros departamentos del país.

Una de las reacciones más comunes de quienes critican a quienes queremos más desarrollo de infraestructura de bicisendas y ciclovías, específicas, seguras y conectadas (no los tramos inconexos actuales) para poder movilizarnos en bicicleta en la ciudad, es afirmar que las bicicletas no pagan patente de rodados ni multas por infracciones, y que muchos ciclistas no respetan las reglas de tránsito.

Para evaluar el alcance y la pertinencia de las potenciales medidas de estímulo que se podrían otorgar a las bicicletas, deberíamos analizar qué tributos pagan los automóviles a nivel departamental y qué cargos fiscales no son pagados por los usuarios de las bicicletas para circular.

La evaluación pasa necesariamente por la consideración de un amplio conjunto de cuestiones relativas a la patente de rodados. ¿Qué es este tributo? ¿Cuándo y cómo se crea? ¿Grava la circulación, la propiedad u otras características inherentes al uso de los distintos medios de transporte? ¿Cuánto pagaban las bicicletas por concepto de patente de rodados antes de la aplicación de las nuevas políticas de movilidad urbana activa? ¿Qué tratamiento tienen las bicicletas en otras ciudades ubicadas en países con mayor desarrollo humano que Uruguay? El uso de las bicicletas en medios urbanos, ¿habría que promoverlo a través de la patente de rodados o se debería contemplar la creación de otro tipo de instrumento tributario específico para atender las externalidades negativas generadas por las distintas formas de transporte?

El debate tributario más moderno fundamenta la implementación de impuestos finalistas que busquen cambios comportamentales y que penalicen los impactos negativos de las actividades humanas. En este plano, si la discusión se planteara entre automóviles versus bicicletas, no cabe duda de que los automóviles generan un mayor número de externalidades negativas que abarcan múltiples dimensiones de la vida de las personas en las ciudades. La emisión de gases de efecto invernadero, la contaminación sonora, los accidentes de tránsito y la congestión urbana son sólo las más importantes externalidades que provoca su uso. Sólo a modo de ejemplo, los accidentes en automóviles constituyen la primera causa de muerte en personas jóvenes.

El desarrollo urbano centrado en la necesidad de asegurar condiciones adecuadas para la circulación de automóviles ha vaciado el centro de las ciudades y ha generado una demanda por infraestructuras muy costosas para poder vivir fuera de la ciudad y llegar al centro en vías rápidas y seguras.

El uso de las bicicletas, en cambio, está asociado con múltiples y variadas externalidades positivas, entre ellas, las vinculadas al ejercicio físico, que favorece la salud, y la ausencia de contaminación ambiental. Más importante aún, la circulación en bicicletas contribuye a que las ciudades sean más pacíficas y fortalezcan la cohesión social.

Sin pretender llegar a cuestiones más filosóficas, como que “el ciclismo es humanismo”, me propongo aportar algunos elementos que ayuden a comprender mejor los fundamentos técnico-tributarios de estos debates.

La patente de rodados

La Constitución de la República sigue manteniendo en el artículo 297 numeral 6, como fuente de recursos de los gobiernos departamentales, los impuestos a los espectáculos públicos con excepción de los establecidos por ley con destinos especiales, mientras no sean derogados, y a los vehículos de transporte.

La patente de rodados se gestiona a partir de esta norma constitucional y los acuerdos interinstitucionales del Congreso de Intendentes, con el sistema centralizado Sucive, para todo el país.

Como puede apreciarse, la Constitución refiere a vehículos de transporte, cualquiera fuera su medio de tracción, mecánica o humana, es decir, que tienen por objeto principal el traslado de personas o de cosas de un lugar a otro.

El hecho generador del impuesto tiene dos componentes. Por un lado, existe un aspecto objetivo o material: el tránsito o la circulación del vehículo (si no circula puede devolver las matrículas y no pagar). Por otro lado, hay un aspecto subjetivo que refiere a la relación de dominio del titular. El impuesto es sobre el vehículo de transporte; no importa si un titular tiene uno o varios vehículos, paga por cada uno por separado. El impuesto recae sobre la tenencia de automóviles y se asocia a los servicios vinculados con la circulación, el control y la vigilancia del tránsito, la construcción de caminería, los estacionamientos, etcétera. No se concibe como un gravamen patrimonial, sino que se basa en el valor de un bien como un indicador del beneficio obtenido por su propietario, fundamentado en lo que se denomina como “principio del beneficio”.

En nuestro país, la patente de rodados tiene actualmente cuatro categorías:

A. Autos, camionetas, vehículos con o sin chofer, ambulancias, casas rodantes con propulsión propia, carrozas fúnebres, furgones, ómnibus y micros.

B. Camiones.

C. Motos, ciclomotores, motonetas, triciclos, cuadriciclos, etcétera.

D. Zorras y remolques, casas rodantes sin propulsión propia e industrial-agrícola.

Como criterio general, la patente de rodados se determina como el 5% del valor de mercado del vehículo sin IVA para los vehículos nuevos y de 4,5% para los usados. Para los vehículos eléctricos el tributo corresponde a 2,25% de su valor de mercado.

Desde mi punto de vista, en la aplicación actual de la patente de rodados existen evidentes contradicciones, en la medida en que confunde aspectos relativos a la sustancia conceptual original del impuesto a los vehículos de transporte previsto en la Constitución de la República, vinculados al derecho a la circulación con otros aspectos, de tipo distributivos (las bases imponibles son los valores de mercado) y de tipo ambientales (las alícuotas son menores en los autos eléctricos). Esta confusión merece ser analizada en profundidad, al menos entre el objetivo original de circulación y los nuevos objetivos ambientales, si es que se pretende discutir con rigurosidad los fundamentos que podría tener una posible patente de rodados a las bicicletas.

Un poco de historia para entender de dónde venimos y a dónde vamos

La tributación sobre los vehículos de transporte como fuente de recursos de los gobiernos departamentales ya fue consagrada en la Ley Orgánica de las Juntas de 1903, que incluía en el artículo 18 numeral 2 a la figura típica de patente de rodados.

Se estableció, además, el requisito de la “libreta de bicicleta”, con número de matrícula de la bicicleta. Por ejemplo, el Decreto 1.797 de la Junta Departamental de Montevideo de 1938, entre otras cosas establecía que: las bicicletas, triciclos o similares deberán estar inscriptos en los registros de la Dirección de Tránsito Público, con nombre y domicilio del propietario y datos de la máquina, con certificado de la marca, fabricante, importador o vendedor.

Respecto de las categorías que quedaban alcanzadas por el impuesto, el Decreto Departamental de Montevideo 11.812 de 1960 tenía siete categorías. Entre las de tracción a sangre alcanzaba a las carretillas, carros, charrets, carruajes, zorras y bicicletas. Por su parte, las de tracción mecánica incluían automóviles, camiones, hormigoneras, montacargas, perforadoras, motocicletas, motonetas y bicicletas con motor. Las bicicletas en aquel Montevideo de 1960 pagaban patente de rodados según las siguientes categorías: Casas de comercio, mensajería y agencias telegráficas 20 pesos, Alquiler 15 pesos y Particulares 10 pesos.

En la ciudad de Montevideo se cobró el impuesto de patente de rodados a las bicicletas hasta el año 1977. El apartado 2 del artículo 35 del Decreto 18.579 de la Junta de Montevideo de 1977 estableció que abonarían derechos de empadronamiento y libreta de propiedad, quedando exceptuadas de patente de rodados.

La normativa fue de similares características en los distintos departamentos del país y el proceso de reglamentación y de tributación fue, en general y más allá de especificidades e importes monetarios, con esas características hasta mediados de la década del 80, cuando en el Decreto 118/984, denominado Reglamento Nacional de Circulación Vial, se cambiaron algunas obligaciones y derechos vinculados a las bicicletas.

En el caso de Montevideo, si bien se pagó patente de rodados hasta 1977, se continuó exigiendo matrícula y libreta de propiedad por muchos años más. El Decreto 22.549 de 1985 de la Intendencia de Montevideo, por ejemplo, fijaba valores de 180 pesos para la expedición de libretas para bicicletas más una cifra del mismo orden para las matrículas.

Aportes y reflexiones para el debate actual

En primera instancia, debe quedar claro que nuestra normativa constitucional habilita a los gobiernos departamentales a cobrar un impuesto de tipo patente de rodados a toda clase de vehículos de transporte, incluyendo las bicicletas, por circular en el tránsito de sus límites departamentales. Este impuesto se funda históricamente en el principio del beneficio que tienen quienes circulan en las infraestructuras creadas al efecto y al servicio general, que implica ordenar y controlar el tránsito vehicular.

Desde esta perspectiva, se podría entender razonable y equivalente que las bicicletas paguen una alícuota sobre su valor de mercado, o sobre algún otro estándar, y que se registren con matrícula y libreta de propiedad, de forma tal que efectivamente se vuelva operativo el compromiso de construcción de infraestructuras específicas y que se apliquen eventuales sanciones por infracciones de tránsito a quienes conducen en bicicleta. La gestión de la administración tributaria a estos efectos puede parecer compleja, aunque la tecnología disponible podría facilitar mucho la tarea. Se podrían completar los trámites desde una página web, pagando y obteniendo una matrícula o similar, imprimible, que pudiera colgarse en la bicicleta.

Sin embargo, esta no es la tendencia que está ocurriendo en las principales ciudades del mundo. Es más, ni siquiera sería defendible en Uruguay si se acepta como normal que un auto eléctrico pague por el impuesto de patente de rodados la mitad que un auto con motor a combustión. ¿Cuál es la diferencia respecto del “principio del beneficio” citado, en los servicios necesarios y asociados para la circulación de vehículos a combustión o eléctricos? Sencillamente ninguna. No hay diferencias que justifiquen técnicamente una alícuota menor para los vehículos eléctricos.

El fundamento tributario es de otra índole. Obviamente, las tendencias tributarias van cambiando, como ocurre en el caso de los principios que sirven de base a un tributo como el Imesi, en que se empiezan a mezclar conceptos históricos de “gravar bienes” con nuevos paradigmas de impuestos que “gravan males” asociados, por ejemplo, a externalidades negativas que afectan el ambiente y la salud humana.

En esta nueva lógica, en países y ciudades que buscan promover la movilidad urbana activa no sólo no se grava con este tipo de impuestos a las bicicletas, sino que se comienza a ver incentivos fiscales a las empresas para que estimulen a sus empleados a viajar al trabajo en bicicleta. Incluso se están considerando rebajas del IVA para las bicicletas (caso de Portugal, por ejemplo, que dispuso una alícuota diferencial de 6%).

Como aporte al debate voy a dar mi posición. Y es que, basado tanto en el aspecto formal de nuestra normativa como en el aspecto sustancial vinculado a la movilidad urbana, perfectamente se podría comenzar a exigir registro (matrícula y libreta) y cobrar patente de rodados a las bicicletas, para destinar esos fondos a construir infraestructura específica, segura y conectada, que promueva y permita una movilidad urbana activa, que contribuya a que tengamos en Uruguay ciudades más amigables con las personas y el ambiente.

Por ejemplo, podría aplicarse una alícuota de 5% por un valor estándar por bicicleta al año. Este tributo podría recaudar una cifra importante para Montevideo (un impuesto de 20 dólares en, tal vez, 300.000 bicicletas, daría ingresos anuales de 6 millones de dólares adicionales).

Si esto ocurriera, logrando las mayorías políticas necesarias, se conseguiría establecer un mecanismo de formalización y recaudación que contribuiría a promover la movilidad activa en bicicleta en las ciudades.

En el mismo sentido, sería oportuno promover que los automóviles comiencen a pagar un nuevo impuesto, adicional a los existentes. Ya no por el beneficio del servicio original o por el derecho a circular, que se otorgaba originalmente a través del pago de la patente de rodados, sino por sus impactos negativos en materia ambiental, en la salud pública y en el desarrollo urbano, que no logran mitigar en su totalidad los autos eléctricos o híbridos, pero donde sí se puede justificar alícuotas diferenciales. La circulación en automóviles genera múltiples impactos negativos asociados a la movilidad en las ciudades modernas.

Por ende, se debería separar conceptualmente el aspecto material que grava actualmente la patente de rodados y que podría alcanzar a los automóviles (desde combustión a eléctricos por igual) y a las bicicletas, como ocurrió históricamente en nuestro país, de la aplicación de un nuevo impuesto complementario, en la misma órbita departamental, con un nuevo aspecto material o hecho objetivo derivado de las externalidades negativas asociadas al vehículo de transporte y, así, gravar a los vehículos a combustión al 100%, a los vehículos eléctricos por el 50% y, por supuesto, al 0% a las bicicletas.

Gustavo Viñales Guillama. Contador público – Udelar. Máster universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria – UNED. Profesor de maestría y posgrados de Tributaria. Investigador asociado del Cinve.