Análisis preliminar de los principales resultados de desigualdad y pobreza 2022

Introducción

El 27 y 29 de marzo pasados, el Instituto Nacional de Estadística (INE) publicó sus estimaciones de pobreza¹ y desigualdad² para 2022. Las estimaciones se basan, como es habitual, en la Encuesta Continua de Hogares (ECH) de ese año. Tras la publicación de los datos, la discusión ha estado centrada fundamentalmente en las estimaciones de pobreza, en tanto que la desigualdad ha sido relativamente menos comentada. En esta breve nota se deja registro de algunos comentarios preliminares de los datos publicados.³

Los datos publicados de 2022

Los datos publicados por el INE (tabla 1) muestran un incremento de la pobreza durante 2020, que cede en 2021 y 2022, pero persistiendo en valores más elevados que en 2019. De modo de fijar ideas, la caída en 2022, que es estadísticamente significativa, fue de un poco menos de 25.000 personas por debajo de la línea de pobreza, aunque sigue habiendo 40.000 más que antes de la pandemia. La caída estuvo liderada por una fuerte reducción en el segundo semestre de 2022 (1,9% más baja que en igual período de 2021) y en el interior del país (la reducción de pobreza en Montevideo fue cercana a cero). Los indicadores de brecha y severidad de la pobreza, que dan cuenta de la distancia que separa a los individuos que se encuentran por debajo de la línea de pobreza de esta, se muestran relativamente estables.

En términos de desigualdad, la situación es levemente distinta. Aunque el incremento fue moderado durante la pandemia de 2020, a diferencia de lo que sucede con la pobreza la desigualdad no cedió en 2021 o 2022, ya sea medida a partir del índice de Gini o del ratio de deciles. Si bien los cambios entre 2021 y 2022 no son estadísticamente significativos de acuerdo con el informe del INE, no es claro si lo son o no en relación a la situación prepandemia, ya que no se ponen a disposición los intervalos de confianza.

Tabla 1. Los datos publicados por el INE

Fuente: elaboración propia en base a informes del INE.

Elementos de contexto relevantes para entender la evolución de la pobreza

La evolución reciente de estos indicadores puede responder, en términos generales, a factores vinculados al mercado de trabajo y los ingresos de los hogares o a diferentes modificaciones en políticas públicas. Respecto a este último conjunto de explicaciones, los cambios en las políticas de transferencias, implementados en 2022, no parecen estar detrás de la caída de la pobreza.

A diferencia de 2020 y 2021, los montos de las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE) y Tarjeta Uruguay Social (TUS) no se reforzaron, lo que implicó de hecho una baja en el monto de las prestaciones con relación a esos dos años. El Bono Crianza, que se otorgaba a menores de 3 años y embarazadas de hogares con AFAM-PE, pasó a entregarse a hogares TUS (aproximadamente 40.000 hogares menos) y se redujo de 2.500 a 2.000 pesos, por lo que tampoco parece ser la explicación de la reducción. Un cambio de política que sí puede haber operado en ese sentido es la quita del tope de ingresos para la AFAM-PE, que comenzó a operar en 2022 y que puede haber implicado que hogares que en otro contexto hubiesen dejado de recibirla debido a un incremento de sus ingresos formales continúen haciéndolo (lo que es relevante en el contexto de crecimiento relativo de ingreso de los hogares; ver más abajo). La contribución específica de estos cambios de política al cambio en la incidencia de la pobreza excede los objetivos de esta columna y requiere un trabajo cuidadoso con la ECH 2022.

En cuanto al contexto económico, la primera variable a considerar es el ingreso de los hogares,⁴ que, al igual que la pobreza, crece tras la pandemia, pero se ubica aún por debajo de los niveles prepandemia. El incremento del ingreso de los hogares en el interior del país durante la segunda mitad de 2022 parece ser una explicación potencial de la caída de la pobreza en esa región y por tanto en el conjunto del año para todo el país.⁵ En efecto, aumentos en el ingreso promedio de los hogares implican que muchas personas que se encontraban cerca de la línea de pobreza, aunque por debajo, la superen y, por tanto, se reduzca la incidencia de la pobreza. En esto cabe destacar que la salida de un conjunto de hogares de la pobreza es una buena noticia, pero puede deberse a cambios muy menores en las condiciones de vida de las personas. La superación de una línea absoluta de pobreza no implica necesariamente mejoras significativas en las condiciones materiales de vida.

Detrás de la evolución del ingreso de los hogares, el componente de ingresos laborales, por su peso relativo y por su efecto sobre las pasividades, es de primer orden. A partir de un análisis preliminar de los datos agregados, la imagen que parece emerger es que la recuperación del empleo⁶ a niveles prepandemia (aunque con variaciones relativamente marcadas) empuja los ingresos de los hogares al alza, aunque no permite alcanzar niveles previos porque en el promedio de 2022 el salario real continuó cayendo. En este punto, la experiencia de los jornales solidarios es una política que puede estar impactando y, por tanto, merece un análisis más detallado en el futuro.

Elementos de contexto relevantes para entender la evolución de la desigualdad

Un primer punto a destacar es que pobreza y desigualdad son fenómenos distintos pero interrelacionados. La pobreza, en particular, se reduce mucho más rápidamente si se encuentra acompañada de una reducción de la desigualdad, como muestra la propia experiencia uruguaya.⁷ Por tanto, incluso si la preocupación refiere exclusivamente a la pobreza, la evolución de la desigualdad no debe perderse de vista.

El primer punto a considerar es la evolución del PIB en el período. 2022 estuvo marcado por un crecimiento de 4,9%, pero con un segundo semestre en recesión técnica. Resulta importante notar que, mientras el PIB supera ya en más de 3% los niveles prepandemia, el ingreso de los hogares aún no lo alcanza, como fue notado antes. Es decir, hay una parte importante del incremento del PIB que aún no está beneficiando a los hogares. Esto puede verse con relativa claridad al considerar la evolución de la recaudación de IRAE (impuesto a las rentas de las actividades económicas, que las empresas pagan sobre sus ganancias) en relación al PIB, que crece moderadamente en el período (y asumiendo que no responde a una mejora en la capacidad de recaudación de la Dirección General Impositiva [DGI]).⁸

En el mismo sentido apuntan las estimaciones relativas a la distribución funcional del ingreso,⁹ que dan cuenta de una alteración de la misma en favor de los ingresos por capital.¹⁰ Si bien una reducción de la masa salarial no implica automáticamente un incremento de la distribución personal del ingreso, en general sugiere un cambio en este sentido.¹¹ Así, como no todo el ingreso por capital de las empresas termina llegando a los hogares, este fenómeno puede estar detrás de la reducción relativa del peso del ingreso de los hogares en el PIB.

Dentro de los ingresos que efectivamente llegan a los hogares, hay razones para pensar que la encuesta esté empeorando su capacidad relativa para captar los ingresos por capital, que suelen estar detrás de la mala captación de los ingresos del 1% superior y de la divergencia entre las series provenientes de encuestas y otras fuentes como las administrativas.¹² Si se considera el ratio entre la recaudación de IRPF I (ingresos por capital) e IRPF II (ingresos por trabajo) y se la compara con el ratio entre los ingresos por capital y los ingresos laborales formales de la encuesta (gráfico 1), se observa que mientras que la DGI registra una mayor captación de ingresos por capital en relación a los ingresos laborales desde 2020 (consistente con el empeoramiento de la distribución funcional), no ocurre lo mismo con la ECH. Es decir, los problemas de captación de ingresos por capital de la ECH, que ya han sido documentados tanto para Uruguay como para la región,¹³ pueden potencialmente estarse agravando en estos años pospandemia.

Así, además de la subestimación en el nivel de desigualdad, es probable que también se esté subestimando su tendencia creciente. Este análisis preliminar debe ser considerado con mucha cautela, y es imposible realizar afirmaciones categóricas en este punto, por lo que sólo se aporta como un dato sugerente, a lo sumo. Análisis futuros, en los que por otra parte se profundice en la desigualdad dentro de los trabajadores y jubilados, así como la contribución de las transferencias monetarias, brindarán un panorama más completo.

Tanto la pobreza como la desigualdad habían dejado de caer desde 2013/14, pero la crisis de 2020 implicó el primer retroceso sustantivo. La caída de la pobreza en 2022 es ciertamente una noticia para celebrar. No lo es, sin embargo, que se mantenga en niveles superiores a los previos a la pandemia, en un contexto de un PIB más alto. Por su parte, esto es coherente con un incremento de la desigualdad, que la ECH muestra, pero que está probablemente subestimada tanto en nivel como en tendencia. Es en particular en un contexto como el de salida de una crisis en que reducir la desigualdad y reducir la pobreza son objetivos tanto deseables como perfectamente consistentes. Es urgente que Uruguay vuelva a poner ambas dimensiones en el centro del debate para desplegar políticas públicas que permitan abatirlas decididamente.

Este artículo fue publicado en el blog del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración-Udelar.