La necesaria integración regional como estrategia de integración global

El próximo gobierno deberá tomar decisiones sobre la agenda exterior, en el marco de un escenario de confrontación entre paradigmas de integración, liberalización y proteccionismo en el mercado global. En ese sentido, en la arena internacional están confluyendo una serie de tensiones y varias economías de altos ingresos están amenazando con la imposición de barreras y subsidios de intensidad y magnitud crecientes. Estas tendencias, lideradas por Estados Unidos, plantean un frente proteccionista para proteger las fuentes de trabajo doméstico frente a la competencia internacional, especialmente –pero no únicamente– de China.

La teoría económica mainstream sostiene que esta estrategia conlleva efectos distorsivos, que afectan particularmente a los consumidores –especialmente a los de menores ingresos– en tanto encarecen artificialmente el precio de bienes producidos de forma más eficiente en el exterior. En sentido contrario, justificando el impulso proteccionista, se argumenta que los efectos distorsivos sobre el aparato productivo pueden ser incluso mayores.

Como contrapeso a las acciones y discursos proteccionistas, otros países fortalecen crecientemente sus estrategias integracionistas. En este último grupo se encuentran varios países de Asia y Oceanía, así como algunos latinoamericanos (México, Chile y Perú), embarcados en acuerdos que buscan ir bastante más allá de las desgravaciones arancelarias.

En este contexto, Uruguay deberá definir la mejor estrategia para integrarse al mundo, enfrentando restricciones ya conocidas. Como miembro del Mercosur, debe decidir cómo gestionar su relación con el bloque, buscando un equilibrio entre los intereses nacionales y regionales.

Hacia el exterior, excepto por la reciente firma del tratado de libre comercio con Singapur, el Mercosur en su conjunto no ha logrado avanzar en su integración con el resto del mundo al ritmo esperado por alguno de sus socios. El TLC entre el Mercosur y la Unión Europea, cuyas primeras expresiones de interés son casi tan antiguas como la creación del bloque sudamericano, podría representar la liberalización del comercio entre 27 economías que juntas representan un quinto del producto mundial. Este acuerdo, que no se ha firmado ni ratificado por los bloques, ha confirmado recientemente la finalización de la negociación técnica.

Hacia el interior del bloque, como señala Cepal (2024), los países del Mercosur han experimentado una disminución en la integración comercial y productiva durante los últimos años, lo que se evidencia en una limitada complementariedad económica y en crecientes tensiones internas. Estas tensiones se reflejan en la disputa entre sectores de base primaria, que demandan mayor apertura comercial hacia mercados extrarregionales, y sectores manufactureros poco desarrollados, más reticentes a dicha apertura. Para el caso de nuestro país, miembro pequeño del bloque y neto importador de manufacturas, las limitaciones de formar parte de un mercado con altos niveles de protección en productos industriales han intensificado estas tensiones. Esto podría explicar algunas medidas tomadas recientemente en forma unilateral, como la solicitud de adhesión al CPTPP (Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífica) o el inicio de negociaciones para un tratado de libre comercio con China.

En un estudio reciente,¹ se evaluaron los beneficios que obtendría Uruguay si se concretaran los distintos frentes de negociación abiertos mencionados previamente, bajo el supuesto adicional de que sean firmados también por los socios comerciales del Mercosur. Con este fin, se aplicó un modelo para la evaluación de impacto de políticas comerciales, que junta la teoría estándar de comercio para el estudio de los costos bilaterales asociados a las políticas comerciales (modelos de gravedad) con modelos de crecimiento neoclásico, donde los precios de los bienes, afectados por los costos de comercio y por el tamaño de las economías, impactan en forma recursiva sobre las decisiones de inversión, producción y consumo.

Más allá del tamaño de la ganancia desde el punto de vista del consumo real que se tendría en todos los escenarios de integración, me interesa resaltar en esta nota los beneficios diferenciales cuando los socios del Mercosur se adhieren a un acuerdo y cuando no lo hacen. Esta comparación es realizada bajo un ejercicio contrafactual en el que todos los países ingresan al CPTPP, surgiendo que la ganancia es sustancialmente mayor con respecto a un contrafactual idéntico, pero en el que Uruguay adhiere solo sin sus socios del bloque.

De forma más general, al utilizar escenarios contrafactuales en los que se eliminan tarifas con diversos mercados (Unión Europea, Tratado de Libre Comercio Europeo y China), una parte no menor de las ganancias derivadas de los acuerdos proviene del impacto directo e indirecto que tienen sus socios comerciales (en particular Brasil y Argentina) sobre los precios relativos y, a través de ellos, sobre la capacidad de inversión y de consumo real.

Intuitivamente, detrás de estos resultados se encuentra el hecho de que, en el punto de partida (la línea de base se define en 2017), el bloque regional es un destino relevante para las exportaciones uruguayas, los costos naturales (distancia, fronteras, aspectos culturales, entre otros) son bajos y la complementariedad, si bien es decepcionante desde el punto de vista de las expectativas iniciales, es relativamente alta.

En efecto, Uruguay, como importador, tiene con Brasil y Argentina una de las mayores complementariedades comerciales respecto al resto del mundo. Vale destacar que por complementariedad se entiende que, en términos agregados, los productos que importa en mayor medida un país son parte de la especialización productiva del otro, es decir, que se complementan.

Para finalizar, es necesario hacer algunas puntualizaciones. Por un lado, si bien el tipo de estudios contrafactuales como el presentado constituyen una herramienta muy valiosa para la comparación ante las políticas comerciales, debe tenerse presente que no incorporan explícitamente las interrelaciones entre diferentes sectores, o los distintos tipos de agentes que, en sus distintos roles, pueden ganar y perder frente a procesos de liberalización comercial.

Por otro lado, en la posición que se adopte frente a los procesos de integración con el mundo, deben tenerse al menos dos consideraciones en cuenta. Los recientes eventos internacionales, como los conflictos armados, han tenido un impacto global, en tanto han influido sobre el precio de las materias primas y sobre los costos de transporte –al cambiar las rutas de movimiento de carga–. De mantenerse en el tiempo, este tipo de escenario puede presentar restricciones de oferta para el desarrollo en la región. Esto, sumado a las amenazas crecientes que suponen las restricciones de demanda vinculadas a medidas proteccionistas, obliga a poner sobre la mesa la necesidad de fortalecer las incipientes cadenas de valor regionales, que ha sido un pendiente del proceso de integración regional.

Lo anterior, como sugiere un estudio² publicado recientemente por Renato Baumann, supone aprovechar los marcos de acuerdos del bloque para promover inversiones que faciliten esa profundización en la complementariedad productiva.

Flavia Rovira, magíster en Economía. Investigadora del Cinve. Artículo escrito para el blog SUMA.