Entrevista con Pedro Abramo: las políticas de vivienda de los estados latinoamericanos son “esquizofrénicas”

Los gobiernos latinoamericanos han impulsado en los últimos 20 años políticas de vivienda que son “esquizofrénicas”, ya que no contemplan la racionalidad de los pobres y crean inmuebles que no serán habitados por los sectores más vulnerables, dijo a la diaria el doctor en Economía Urbana por Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales Pedro Abramo.¹

“Hay una esquizofrenia entre el diseño de las políticas de vivienda que prioriza la producción de inmuebles nuevos en la hiperperiferia y el deseo de los sectores populares de retornar a la centralidad. En general, cuando miramos los programas públicos de viviendas sociales en Brasil, México y Argentina, muchas familias prefieren quedarse en las favelas o asentamientos que ir a la superperiferia urbana. En México hay casi cinco millones de viviendas vacías producidas por el Estado”, afirmó Abramo, que es profesor de la Universidad Federal de Río de Janeiro e investigador del Consejo Científico Nacional de Brasil.

Abramo explicó que mientras los estados buscan impulsar políticas de vivienda con el objetivo de producir inmuebles nuevos en la hiperperiferia de las ciudades, los pobres necesitan quedarse en la centralidad para evitar los altos costos de transporte, por lo que prefieren quedarse en los asentamientos.

Aseguró que los sectores populares “no reaccionan sin reflexión”, ya que al tener “condiciones muy precarias de vida sus decisiones tienen que ser muy pensadas”.

“En este sentido, optar por los alquileres, retornar a la centralidad, no deja de ser una decisión que tiene una racionalidad. Ellos tienen que ahorrar en el transporte. Por ejemplo, en Río de Janeiro, en el último censo de población que vive en la calle, se reveló una situación muy interesante. Más de la mitad de la población tiene casa, pero de lunes a viernes duerme en la calle. Porque los costos de volver a su hogar en la superperiferia son muy altos. No les da para ir y volver todos los días con lo que ganan en el mercado informal de trabajo”, afirmó.

“De la misma manera, las mujeres jefas de familia, que son muy importantes en los sectores populares, buscan estar cerca de su trabajo. En general, son labores domésticas y tienen que no solamente trabajar para mantener a sus hijos, sino que dependen de la economía de cuidados. Esa economía de cuidados cada vez más depende de los circuitos sociales, que se encuentran en general en los espacios donde vivían sus padres, sus abuelos, que era en las villas, barriadas, favelas. Por tanto, es en las favelas que están los amigos y la familia de esas jefas de familia. En resumen, si viven cerca de los padres y de los abuelos, pueden tener una economía de cuidado familiar y de amistad, que es muy importante en la reproducción de la vida. Eso significa que sus decisiones tienen racionalidad, especialmente para ahorrar costos”, explicó.

Consideró que es necesario hacer un “cambio significativo” en el diseño de políticas públicas de vivienda, con intervenciones en stocks existentes de vivienda y promoviendo “alquileres populares” que hagan frente al mercado informal.

Asimismo, indicó que una parte de las viviendas producidas están ocupadas por las economías criminales, por lo que “es necesario redefinir las políticas de seguridad pública vinculadas a la producción de la informalidad urbana”.

Usted menciona en varias de sus investigaciones que las ciudades latinoamericanas son híbridas respecto de las mediterráneas y anglosajonas. ¿Qué implica esto y qué consecuencias genera en las desigualdades territoriales?

Antes de contestar directamente tu pregunta, creo que es importante decir que las ciudades tradicionales tienen dos modelos de estructura. La estructura difusa, que son los modelos de las ciudades anglosajonas, y las compactas, que pertenecen a ciudades europeas y continentales. Esos modelos implican políticas públicas muy diferentes. Por ejemplo, en las ciudades difusas, la política de transporte está basada en opciones individuales. Lo mismo sucede con relación al conjunto de otros servicios. En las ciudades difusas, hay pequeñas unidades de salud que están dispersas en el territorio urbano.

En cambio, en las ciudades compactas hay efectos de aglomeración que son muy importantes en las políticas públicas. Por ejemplo, las políticas de transporte se basan en opciones colectivas. De la misma manera, los equipamientos urbanos, hospitales, escuelas tienen esa perspectiva.

En el caso de las ciudades latinoamericanas, por razones sobre todo vinculadas a la forma de funcionamiento de los mercados de suelo, sea formal o informal, ocurren ambos fenómenos. Por eso las llamamos ciudades com-fusas, al ser compactas y difusas al mismo tiempo. Por lo tanto, este modelo de ciudades com-fusas produce un grave problema con relación a la formulación de políticas públicas. Implica un costo adicional en las inversiones públicas. Este es un gran problema en las ciudades latinoamericanas.

¿Montevideo podría ser considerada una ciudad com-fusa?

Hace más de dos décadas Montevideo incorpora una producción de ciudades difusas, que es el modelo anglo, localizándose en las afueras. A la vez, hay un proceso también de compactación con la producción de edificios en altura. Por tanto, se puede concluir que la capital de Uruguay es una ciudad com-fusa.

¿En qué consiste la nueva informalidad urbana?

La nueva informalidad urbana va a sustituir lo que hoy llamamos la informalidad clásica. La informalidad clásica empieza en la mayor parte de las grandes ciudades latinoamericanas en los años 40, 50 con los procesos de urbanización acelerada, con la modernización agrícola y la migración rural urbana. Esa urbanización acelerada va a introducir una cantidad muy importante de población que era rural a las ciudades.

Por ejemplo, en Brasil, si miramos la variación de población urbana de los años 60 a los años 90, llegaron a la ciudad más de 35, 40 millones de personas. Ante esta situación, el Estado tiene una dificultad de ofrecer suelo a esa población que llega, que es muy carente, que está marcada por estados sociales de pobreza, de baja clase media y por la imposibilidad de tener acceso al suelo por la vía del mercado o de políticas públicas. Esas familias van a tener acceso al suelo por lo que yo llamo la lógica de la necesidad.

Esas familias van a tomar decisiones individuales o colectivas de hacer tomas de tierra. Ese proceso de autourbanización es muy largo, toma mucho tiempo, 20, 15 años. Y por eso es que las ciudades populares están siempre en proceso de construcción. Eso es lo que yo llamo informalidad clásica.

Pero al final de los 90 e inicios de los 2000 estos procesos de toma disminuyen de forma bastante significativa. Son sustituidos por la emergencia de un gran mercado informal. En vez de las tomas de tierra, hay un mercado que vende lotes e inmuebles y alquila en las áreas consolidadas. Por tanto, la nueva informalidad significa que hay un nuevo mecanismo.

El mercado informal de suelo se divide en dos grandes submercados. Uno de loteos informales, que actúa sobre todo en la periferia de la ciudad y produce expansión urbana informal. Y otro en los asentamientos consolidados informales, en las favelas, en las barriadas, en los ranchos.

Por tanto, en esos asentamientos que están consolidados o están en proceso hay un mercado informal de compra y venta de inmuebles, pero sobre todo alquileres informales que van a impulsar la producción en altura y la densificación. O sea, la nueva informalidad urbana tiende a producir cada vez más una ciudad com-fusa e informal.

¿Y cómo se encuentra Montevideo en esta producción de la nueva informalidad urbana?

Mis investigaciones en Montevideo se remiten mucho tiempo atrás. Pero mi impresión es que el proceso también está ocurriendo en Montevideo. En Montevideo hay procesos de expansión del suelo informal. No en la escala que encontramos en Lima, Río de Janeiro, San Pablo, Ciudad de México. La escala de Montevideo es menor, pero existe y está vinculada al tamaño de la ciudad, de un millón y medio de personas.

Por lo tanto, hay un mercado de loteos informales en la periferia, que, por ejemplo, en Colombia se llama “urbanizadores piratas” y en Perú se denomina “traficantes de suelos”. Esos procesos también existen en Montevideo. Y a la vez, en los asentamientos consolidados de la ciudad, hay un proceso de verticalización también. Yo creo que ese proceso está más vinculado al ciclo de vida familiar que a un mercado informal muy activo de alquileres. No tengo certeza, no tengo datos para afirmar eso en Montevideo. Los datos que tengo para afirmar que hay un mercado creciente y explosivo de alquileres informales en asentamientos son de Brasil, México, Argentina, Perú, Colombia y Venezuela. Sin embargo, me parece que existen procesos de verticalización, de densificación en las áreas consolidadas informales en Montevideo.

¿Qué costos tiene la expansión urbana informal?

Es muy importante decir que el proceso de expansión urbana informal va a imponer a los sectores populares costos de transporte crecientes en términos de tiempo de desplazamiento y de gastos monetarios. Entonces, las familias populares, con la presión de los costos de transporte, tienden a retornar a la centralidad. Están en las superperiferias porque es donde pueden comprar lotes y pueden empezar su proceso de autoconstrucción, pero sus casas van a demorar 15 o 20 años.

“El mercado informal de alquileres crece de forma exponencial en casi todas las grandes ciudades de Latinoamérica. Eso va a introducir un proceso de precarización. Cada vez más los inmuebles que son ofrecidos en el mercado informal de alquiler son muy precarios”.

Como los costos de transporte pesan mucho para esas familias, hay una tendencia al retorno a la centralidad. El problema es que en el único lugar donde esas familias pueden vivir es en los asentamientos informales, en las favelas, en los ranchos. Y van a alquilar de manera informal debido a que el mercado formal tiene reglas y barreras institucionales. La principal barrera institucional para alquilar un inmueble es poseer un contrato de trabajo en el mercado formal.

Hoy ese mercado informal de alquileres crece de forma exponencial en casi todas las grandes ciudades de Latinoamérica. Eso va a introducir un proceso de precarización. Cada vez más los inmuebles que son ofrecidos en el mercado informal de alquiler son muy precarios. Son habitaciones, por ejemplo. Hay un retorno a la forma de producción habitacional de conventillos. Todos los indicadores de habitabilidad están empeorando.

Usted mencionaba en una de sus investigaciones que los sectores más vulnerables, aun en condiciones de pobreza, toman decisiones que de alguna manera revelan criterios de racionalidad económica. ¿Cómo explica esto?

Estoy convencido de que los sectores populares no reaccionan sin reflexión. Justamente porque tienen condiciones muy precarias de vida sus decisiones tienen que ser muy pensadas. La sociedad ofrece muy pocas opciones para los sectores populares. Por tanto, ellos tienen que tomar las mejores decisiones posibles para mantener sus estrategias de sobrevivencia. En este sentido, optar por los alquileres, retornar a la centralidad, no deja de ser una decisión que tiene una racionalidad. ¿Por qué? Porque una parte muy importante de esas familias trabaja en el centro.

Ellos tienen que ahorrar en el transporte. Por ejemplo, en Río de Janeiro, en el último censo de población que vive en la calle, se reveló una situación muy interesante. Más de la mitad de la población tiene casa, pero de lunes a viernes duerme en la calle. Porque los costos de volver a la casa en la superperiferia son muy altos. No les da para ir y volver todos los días con lo que ganan en el mercado informal de trabajo.

De la misma manera, las mujeres jefas de familia, que son muy importantes en los sectores populares, buscan estar cerca de su trabajo. En general, son labores domésticas y tienen que no solamente trabajar para mantener a sus hijos, sino que dependen de la economía de cuidados.

Esa economía de cuidados cada vez más depende de los circuitos sociales, que se encuentran en general en los espacios donde vivían sus padres, sus abuelos, que era en las villas, barriadas, favelas. Por tanto, es en las favelas donde están los amigos y la familia de esas jefas de familia. En resumen, si viven cerca de los padres y de los abuelos, pueden tener una economía de cuidado familiar y de amistad, que es muy importante en la reproducción de la vida. Eso significa que sus decisiones tienen racionalidad, especialmente para ahorrar costos.

¿Esta racionalidad económica explica por qué hay viviendas vacías en las superperiferias de algunas ciudades latinoamericanas?

Sí. En general, cuando miramos los programas públicos de viviendas sociales en Brasil, México y Argentina, muchas familias prefieren quedarse en las favelas o asentamientos que ir a la superperiferia urbana. En México hay casi cinco millones de viviendas vacías producidas por el Estado.

¿Se puede decir entonces que los estados latinoamericanos a la hora de elaborar las políticas de vivienda no están contemplando la racionalidad económica de las personas más vulnerables?

Sin duda. Las políticas de viviendas sociales, en la mayor parte de los países latinoamericanos, tienen como principal perspectiva la producción de inmuebles nuevos. La producción de inmuebles nuevos tiene por delante dos grandes ecuaciones. La primera es que el suelo es muy caro. Por tanto, se tiene que producir en suelos muy periféricos. La segunda es que se producen viviendas sin crear ciudades en la hiperperiferia. Esa lógica de producción masiva de viviendas nuevas produce guetos residenciales, como en los años 60 y 70 en Europa.

Lo que las políticas vienen haciendo en los últimos 20 años en América Latina es producir viviendas con un único objetivo de generar empleo, una dinámica económica que acelera el crecimiento por los multiplicadores vinculados a la construcción civil, pero no toma en consideración las preferencias y las expectativas de los sectores populares que quieren estar en la centralidad.

Por tanto, hay una esquizofrenia entre el diseño de las políticas de vivienda que prioriza la producción de inmuebles nuevos en la hiperperiferia y el deseo de los sectores populares de retornar a la centralidad.

Es necesario hacer un cambio significativo en el diseño de las políticas públicas de vivienda. El Estado tiene que intervenir en stocks existentes de vivienda y recuperar las que ya existen, que son muy precarias. Buena parte de las viviendas que están en los territorios populares tienen indicadores de habitabilidad bajos y están, por tanto, en déficit cualitativo.

Eso significa también introducir una perspectiva de tenencia, que no sea necesariamente de propiedad. Casi todas las políticas públicas de vivienda en América Latina están vinculadas a la tenencia de propiedad. Yo estoy convencido de que la tenencia de vivienda es una opción muy importante, sobre todo de alquiler popular y social. Ahí hay un espacio de diseño de políticas nuevas de vivienda que no están siendo explotadas por los gobiernos nacionales y locales.

Las políticas de alquiler deben ser pensadas en respuesta al mercado informal. Es muy importante formalizarlo porque se introducen condiciones mínimas de habitabilidad, de asistencia técnica en la producción de viviendas para alquiler en las áreas informales, las favelas y barriadas.

Los gobiernos no están pensando que esa producción masiva de viviendas en la periferia está generando guetos. Una parte de esas viviendas que fueron producidas y quedaron vacías, como en México, fueron ocupadas por la economía criminal, como es el caso de Brasil.

Por ejemplo, una parte de las viviendas producidas están ocupadas por el narcotráfico, por economías criminales, que actúan cada vez más en la producción de las ciudades latinoamericanas.

A medida que la economía criminal entra en el mercado informal de loteo, ellos tienen una capacidad de inversión mucho mayor que los actores tradicionales. Por tanto, potencializan el fraccionamiento informal, irregular y criminal de lotes. Están potencializando el proceso de expansión informal.

¿Ese es el caso de Uruguay?

No creo que sea el caso de Uruguay y de Montevideo, pero sí lo es de las grandes ciudades latinoamericanas. San Pablo, Río de Janeiro, Lima, Ciudad de México, Colombia, Medellín. La economía criminal está incorporando la producción de la ciudad como una de sus actividades en su portafolio de actuación.