Un mapa para entender el presupuesto nacional

Mapa 1: un mapa total

Me propongo, aprovechando el pasaje de posta entre diputados y senadores, escribir un artículo sobre el presupuesto nacional. Me imagino describiendo las nuevas políticas incluidas en el proyecto, comenzando por el nuevo bono escolar, el aumento del bono crianza para menores de 3 años, la multiplicación de becas estudiantiles, la incorporación de personal policial, la atención a personas en situación de calle...

En aquel Imperio, el Arte de la Cartografía logró tal Perfección que el mapa de una sola Provincia ocupaba toda una Ciudad, y el mapa del Imperio, toda una Provincia

...continuaría versando con entusiasmo sobre la incorporación del impuesto mínimo global, los cambios en el levantamiento del secreto bancario, la nueva regla fiscal...

Con el tiempo, estos Mapas Desmesurados no satisficieron y los Colegios de Cartógrafos levantaron un Mapa del Imperio, que tenía el tamaño del Imperio y coincidía puntualmente con él

...seguiría fluyendo sobre temas más concretos como el nuevo programa de ciencia e innovación, la aplicación gratuita de la vacuna contra el meningococo, la apertura de fiscalías de cibercrimen y género...

Menos Adictas al Estudio de la Cartografía, las Generaciones Siguientes entendieron que ese dilatado Mapa era Inútil y no sin Impiedad lo entregaron a las Inclemencias del Sol y los Inviernos

...y finalizaría con la explicación de temas variados, desde el plan nacional de bioinsumos al divorcio express, desde la lucha contra la garrapata a los despachantes de aduana.

En los desiertos del Oeste perduran despedazadas Ruinas del Mapa, habitadas por Animales y por Mendigos; en todo el País no hay otra reliquia de las Disciplinas Geográficas. Jorge Luis Borges (1946), "Del rigor de la ciencia".

Me detengo antes de comenzar, antes de entrar en un camino sin salida. La descripción de todas las medidas y políticas no es buena idea; el artículo, eterno, sería un mapa total, tan largo como el propio presupuesto, y por tanto inútil.

Mapa 2: un mapa parcial

Pienso entonces en otra opción: detenerme sólo en una parte del presupuesto, la más importante. Educación me parece importante, dedicaré entonces un artículo a detallar el presupuesto de los organismos como Udelar, Anep y UTEC...

Un hombre se propone la tarea de dibujar el mundo

...aunque quizás sería mejor analizar la seguridad, también muy importante, mirando sólo el Ministerio del Interior, junto con Fiscalía, el Poder Judicial y el Inisa...

A lo largo de los años puebla un espacio con imágenes de provincias, de reinos, de montañas, de bahías, de naves, de islas, de peces, de habitaciones, de instrumentos, de astros, de caballos y de personas

...siempre me ha interesado la salud, ¿y si analizo sólo el presupuesto del Ministerio de Salud Pública y ASSE?

Poco antes de morir, descubre que ese paciente laberinto de líneas traza la imagen de su cara. Jorge Luis Borges (1960), epílogo de "El hacedor".

¡Nuevamente, un camino sin salida! ¿Cuáles serían los organismos “importantes”? La elección tiene demasiada subjetividad, con este método no explico el presupuesto, sino la parte del presupuesto importante para mí. Construiría un mapa parcial, por tanto, inútil para entender el presupuesto en su integralidad.

Mapa 3: un mapa esencial

Intento de nuevo, ¿qué es un presupuesto en lo esencial? Es un instrumento, un norte hacia donde avanzar, un plano hijo del cruce entre una orientación política y una restricción económica. Es un mapa que marca tres rumbos: uno para el equilibrio, otro para los ingresos y otro para los gastos.

Primer rumbo: el equilibrio de ingresos y gastos

Hace cinco años el presupuesto proponía un camino de ingresos y gastos que implicaba su descenso a lo largo del tiempo, acorde a la visión de disminución del Estado del anterior gobierno. La caída de gastos propuesta era mayor a la caída de ingresos, y de esta forma se llegaba al destino clásico de todo presupuesto: equilibrio fiscal primario a fin del período.¹

El presupuesto actual también tiene, como sus antecesores, el objetivo de equilibrar las cuentas públicas, pero adopta una forma diferente: proyecta aumentar los ingresos y mantener el nivel de gasto como porcentaje del PIB. Por tanto, el mapa trazado por el actual presupuesto para el equilibrio fiscal marca un camino cualitativamente diferente al del período pasado, y similar a los tres presupuestos aprobados en el período 2005-2019.

Segundo rumbo: los ingresos

El presupuesto contiene un bloque específico destinado a cambios en el sistema tributario. En ese sentido el presupuesto actual también es diferente al anterior, que no incorporaba modificaciones relevantes en esta área (algunas habían sido introducidas antes del presupuesto, como la reducción de la devolución de IVA).

Cada uno de los impuestos presentados tiene su particularidad, algunos enorme complejidad, pero se pueden extraer dos condiciones fundamentales que constituyen novedades históricas: las fuentes de ingresos y el objetivo de relocalización.

En primer lugar, las fuentes de ingresos, de dónde provendrían los incrementos. En orden de magnitud:

1. Multinacionales
2. Dueños de empresas uruguayas que no residen en Uruguay
3. Poseedores de activos en el exterior
4. Envíos postales

Las modificaciones implican una recaudación proyectada de 600 millones de dólares, con una combinación de fuentes novedosa que le da singularidad a este presupuesto en perspectiva histórica.

La segunda novedad refiere a que los cambios más importantes se basan en la idea de localización de impuestos. Entra así en este juego de mapas el plano más abarcativo posible: el mapamundi. Gran parte de los cambios tributarios tienen a la localización como concepto central; son impuestos que ya se pagan, pero en otros países, y se busca localizarlos en Uruguay. Esta es la novedad y esencia del cambio impositivo más importante: la adecuación local del impuesto mínimo global para grandes empresas multinacionales que impone la OCDE, cuya inclusión además no debería sorprender, ya que estaba explicitado en el programa del Frente Amplio.

Tercer rumbo: los gastos

La trayectoria del gasto público sobre el PIB permite algunos aumentos por encima de la línea de base, lo que en la jerga común se suele conocer como “espacio fiscal”. ¿Cuáles son las áreas donde van estos aumentos? La primera prioridad de estas asignaciones del presupuesto es infancia y adolescencia, lo que tampoco debería sorprender: el programa del Frente Amplio la define como una prioridad transversal.

La segunda prioridad es seguridad, la principal preocupación de los uruguayos según los estudios de opinión pública; la tercera es crecimiento, un área que cobra prioridad en un país que ha crecido al 1% anual en la última década; la cuarta es vulnerabilidad social, acorde también a las prioridades que se manifiestan en el programa del Frente Amplio.

Epílogo

Un presupuesto no es la enumeración de las políticas allí contenidas; tampoco es la asignación presupuestal a algunos organismos elegidos subjetivamente; ni siquiera es (aunque sí lo es) un conjunto de montos que suman un millón de millones de pesos. Un presupuesto es un mapa que marca caminos para recorrer.

El que ahora discute el parlamento opta por tres grandes rumbos: 

1. equilibrar las cuentas públicas sosteniendo el gasto público y aumentando los ingresos;
2. incrementar los aportes de agentes de mayor capacidad contributiva, apelando a la localización como concepto novedoso y fundamental;
3. priorizar a la infancia y adolescencia en los gastos incrementales.

Hasta aquí este mapa esencial del presupuesto nacional; entrar en más detalles entraña el riesgo de cometer el pecado de los cartógrafos de Borges. Abrigo la esperanza de que al menos este mapa dure algún tiempo antes de ser entregado, como corresponde, a las Inclemencias del Sol y los Inviernos.

Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.