Impuesto mínimo complementario: el complejo desafío fiscal que el mundo impone a Uruguay

El mundo está cambiando y los movimientos fiscales de los países más poderosos determinan el juego internacional como las piezas de un tablero de ajedrez. Uruguay no es ajeno a ello y enfrenta un desafío fiscal estratégico: alinearse con las nuevas reglas tributarias internacionales sin sacrificar su atractivo histórico para las inversiones que surge de los regímenes de captación que utilizamos.

En la actualidad, la presión proviene de un acuerdo promovido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y respaldado por el G20, que establece un impuesto mínimo global de 15% para grandes multinacionales. El país aún no ha implementado esta normativa y los expertos advirtieron, en diálogo con la diaria, que la demora ya está generando pérdidas fiscales.

En este contexto, la principal herramienta en evaluación es el impuesto mínimo complementario nacional calificado (QDMTT, por sus siglas en inglés), una figura que permitiría gravar localmente a las multinacionales afectadas por el nuevo régimen y, de esta manera, evitar que tributen esas diferencias en sus países de origen.

Expertos consultados por la diaria coinciden en que el país debe implementar el QDMTT como forma de alinearse con esta normativa internacional y evitar una fuga de ingresos fiscales hacia otras jurisdicciones, donde las casas matrices de las empresas podrían terminar tributando. Sin embargo, existen diferencias en cuanto al modo y la velocidad con que debería aplicarse.

Javier Metre, contador y socio de CPA Ferrere, señaló que adoptar este impuesto permitiría al país captar la diferencia impositiva que, de otro modo, se trasladaría a otras jurisdicciones. Si bien consideró inevitable avanzar en esta dirección, advirtió que debe hacerse con “cautela”, “inteligencia” y creatividad fiscal, para preservar la competitividad y el atractivo como destino de inversiones.

Desde otra perspectiva, Gustavo Viñales, contador e integrante del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), alertó que Uruguay ya está perdiendo recaudación por no haber implementado aún el nuevo régimen: algunas multinacionales tributarán directamente en sus países de origen por sus operaciones locales. Para evitar seguir perdiendo ingresos, recomendó adoptar lo antes posible el mecanismo QDMTT, que permitiría gravar en Uruguay a las empresas afectadas sin modificar el impuesto a la renta para el resto del sistema empresarial.

El gobierno estudia el tema con mucho cuidado. La semana pasada, el ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone, participó en un evento organizado por el Cinve en el Palacio Legislativo. Allí señaló que, aunque el nuevo contexto fiscal representa un desafío directo, también puede abrir una “oportunidad” para revisar y ajustar los regímenes de promoción y atracción de inversiones.

Oddone destacó que varias empresas internacionales establecidas en Uruguay quieren acogerse al impuesto mínimo global sobre la renta, pero que hasta ahora no han tenido la posibilidad de hacerlo dentro del país. En ese sentido, aseguró que uno de los objetivos del gobierno es habilitar esa opción. A este respecto, confirmó que la ley de Presupuesto quinquenal incorporará modificaciones en los instrumentos de promoción e incentivos fiscales, sin eliminar estos beneficios, y que la clave será “definir cómo utilizarlos para jugar ese nuevo partido”.

El ministro remarcó que Uruguay debe “buscar ventajas” en este nuevo esquema para atraer inversiones, especialmente porque es un país pequeño que por sí solo tiene dificultades para captar capitales. Por eso, subrayó, el país tiene que ser un “jugador activo” que colabore con el sistema internacional, pero también que actúe con “cautela” en cuanto al momento, la velocidad y la intensidad con la que se implementen estas acciones.

Por su parte, el director de la Asesoría Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas, Álvaro Romano, afirmó que los países en desarrollo como Uruguay “no son los ganadores en esta situación” y que corresponde diseñar estrategias para minimizar las pérdidas, ya que una afectación a los regímenes de incentivos será inevitable.

¿Qué es el impuesto mínimo global?

En octubre de 2021, 137 países, entre ellos Estados Unidos, China y Uruguay, aprobaron un acuerdo fiscal global impulsado por la OCDE y respaldado por el G20. El objetivo es abordar los desafíos que plantean la digitalización y la globalización, en particular en lo que respecta a la tributación de grandes multinacionales.

El acuerdo se estructura en torno a dos pilares. El primero propone redistribuir parte de la recaudación fiscal de las multinacionales con ventas superiores a 20.000 millones de euros, asignando parte de esos ingresos a los países donde efectivamente venden sus bienes y servicios. Ello implica la creación de una potestad tributaria supranacional.

El segundo pilar establece que las grandes empresas, con facturaciones mayores a 750 millones de euros, deben pagar al menos un 15% de impuestos sobre sus ganancias, sin importar en qué país operen o tengan su sede.

Para implementar estos pilares se diseñaron tres mecanismos: el QDMTT, que habilita a los países a establecer su propio impuesto mínimo si cumple con las reglas internacionales; la regla de inclusión de rentas (IIR), que permite a los países donde se encuentran las casas matrices cobrar un tributo adicional si sus filiales tributan por debajo del mínimo; y la regla de beneficios subgravados (UTPR), que busca evitar que las empresas usen estructuras fiscales complejas para evadir impuestos.

Según un informe elaborado por Viñales y publicado en el sitio web del Cinve, mientras que el pilar 1 no ha mostrado avances, el pilar 2 ya entró en vigencia en la Unión Europea, que implementó los mecanismos IIR y QDMTT en 2024 y extendió el plazo para aplicar la UTPR hasta 2025.

Entre los países que han avanzado total o parcialmente en la implementación del pilar 2 están Australia, Canadá, Corea del Sur, Japón, Nueva Zelanda, Reino Unido, Sudáfrica y Suiza. También lo han hecho, o están en proceso de consulta pública, países como Brasil, Emiratos Árabes Unidos, Qatar, Singapur y Vietnam, entre muchos otros.

Estados Unidos, aunque participó activamente en la creación del acuerdo, no ha adoptado el pilar 2 en su legislación interna. La administración de Donald Trump, incluso, se retiró del acuerdo en la práctica, rechazando el multilateralismo y criticando las reglas que considera injustas para las empresas estadounidenses. Estados Unidos tiene su propio sistema fiscal mínimo (GILTI), similar en espíritu al pilar 2, pero independiente. Esta postura complica la implementación global del acuerdo y ralentiza el avance del pilar 1, advirtió Viñales.

“Hay que jugar este nuevo partido con inteligencia y cautela”

Metre, que está a cargo del Departamento Tributario de CPA Ferrere y de las oficinas en Bolivia y Paraguay, analizó las implicancias del “impuesto mínimo complementario nacional calificado” que evalúa el MEF en el marco del pilar 2.

“El impuesto mínimo doméstico va a ser imprescindible [...] lo que va a permitir el impuesto mínimo global es no perder recaudación y que no sea trasladada a otro país, donde están las matrices de las multinacionales”, explicó.

Sin embargo, el experto indicó que hay que ser “cautos” porque todavía en Europa, que es donde están implementando el impuesto mínimo global, quedan algunas dudas por dilucidar. “Es una propuesta positiva, aunque hay que manejarla con cierta precaución”, remarcó.

El objetivo de este impuesto local sería evitar que la diferencia entre lo que hoy tributan algunas multinacionales en Uruguay y el mínimo global del 15% termine siendo captada por jurisdicciones extranjeras. “No sabemos cuánto se podría recaudar exactamente, pero no sería un monto menor. Hay varias multinacionales que pueden estar afectadas y que pueden terminar pagando una diferencia para llegar a este mínimo del 15%, y en la medida en que eso lo recaude Uruguay, podría ser un monto importante”, añadió. Por tanto, dicha recaudación podría ser destinada a financiar políticas sociales u otras políticas que esté analizando impulsar el nuevo gobierno, aseveró el experto.

“Uruguay ya perdió recaudación”

Por su parte, Viñales, que es docente universitario y tiene un máster en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria, advirtió que Uruguay ya está sintiendo los efectos de no haber implementado aún el estándar del impuesto mínimo global impulsado por la OCDE. Según explicó, varias empresas multinacionales instaladas en el país dejarán de tributar en Uruguay en 2025 por ingresos generados en 2024, y lo harán directamente en las jurisdicciones de sus casas matrices.

“La situación internacional ya tuvo impactos en Uruguay. Algunas empresas multinacionales instaladas en nuestro país, que cumplen las condiciones establecidas por el pilar 2, pagarán en el país donde se encuentran sus casas matrices los impuestos correspondientes a 2024 y en acuerdo con el mecanismo IIR. La situación actual implica que, para algunas grandes empresas multinacionales, las exoneraciones tributarias otorgadas por Uruguay ya perdieron su valor y, por lo tanto, dejaron de ser un beneficio para sus accionistas”, sostuvo Viñales.

En ese sentido, advirtió que el país ya está perdiendo ingresos fiscales. “Uruguay ya perdió [la posibilidad] de recaudar un impuesto por rentas derivadas de actividades realizadas en nuestro territorio, y las empresas multinacionales dejaron de recibir el beneficio diferencial, la exoneración de impuestos, del que gozaban por operar en Uruguay”, explicó.

¿Pérdida de competitividad?

Para Metre, este cambio, lejos de representar una ganancia, nace de una imposición externa que afecta a países como Uruguay: “El impuesto mínimo global es negativo para nosotros. Esto es sin perjuicio de que finalmente se pueda obtener algún tipo de ventaja comparativa, pero con aquellos países que también lo van a padecer, por decirlo de alguna forma, añadió.

El experto dijo que Uruguay podría encontrar cierta ventaja relativa, siempre que implemente el nuevo régimen con inteligencia: “Si somos más astutos que otros países de la región a la hora de aplicar el impuesto mínimo local calificado, podemos incluso mejorar nuestro posicionamiento relativo. Pero eso exige rediseñar incentivos y beneficios sin que sean mal vistos a la luz de la normativa global”.

Advirtió que la clave estará en la creatividad política y fiscal para construir nuevos esquemas de estímulo compatibles con el nuevo orden internacional. “Tenemos, por ejemplo, un régimen de promoción de inversiones con base objetiva. Quizás podamos complementarlo con reembolsos o mecanismos que no reduzcan la tasa efectiva y aun así resulten atractivos”, apuntó.

El “camino más prudente”

Mientras tanto, Viñales consideró que el camino más prudente no es seguir esperando, sino avanzar en la adopción del QDMTT. “La opción conservadora para Uruguay consiste en adoptar el estándar internacional del impuesto mínimo global del pilar 2, aplicando los mecanismos QDMTT e IIR, sin afectar por ahora el impuesto a la renta empresarial doméstico para las demás empresas que operan en nuestro país”, afirmó.

A su entender, no adoptar el QDMTT en el corto plazo implica que las multinacionales seguirán tributando en el extranjero y no en Uruguay. Viñales también recordó que en el país no existen empresas multinacionales uruguayas con casas matrices locales que estén sujetas al IIR, por lo que ese mecanismo resulta “irrelevante” desde el punto de vista recaudatorio. En cambio, adoptar el QDMTT permitiría gravar efectivamente a las grandes multinacionales que operan en el país, sin entrar en contradicción con acuerdos internacionales ni con los regímenes de promoción de inversiones.

“La incorporación en nuestro marco normativo interno del estándar de la OCDE, incorporando el QDMTT y el IIR, no entra en contradicción con las opciones de otros países, incluido Estados Unidos. Además, no afecta a nuestros regímenes de promoción de inversiones en términos generales ni supone desconocer los beneficios que tienen las empresas multinacionales por operar en nuestro país. Esta opción implica, simplemente, poder recaudar el impuesto mínimo global a la renta empresarial del 15% por concepto de rentas que grandes empresas multinacionales obtuvieron al operar en nuestro territorio”, señaló.

Riesgos y cautela

Metre se mostró cauteloso sobre las expectativas: “Es difícil decir hoy si los beneficios van a superar los prejuicios. Esto está cambiando todo el tiempo y muchas normas aún no están claras. Ahora hay que jugar otro partido con nuevas reglas. No se trata de moverse rápido, sino de hacerlo bien”.

“En un mundo que ya está dentro de un impuesto mínimo global implementado por los países de Europa, no veo otra opción que ir por un camino de implementar un impuesto mínimo local. Y cuando no se ve otra opción que implementarlo es porque al final del día, pasando raya, los beneficios son más que los perjuicios en este mundo que nos toca vivir. Si uno pudiera elegir, diría ‘quiero eliminar el impuesto mínimo global y con ello el impuesto mínimo local calificado’, pero hoy no es así, hay que aceptar”, añadió.

Sostuvo que las ventajas comparativas con respecto a otros países dependerán de qué “tan inteligentes seamos” a la hora de implementar el impuesto mínimo local calificado junto con otros beneficios fiscales. “Uruguay tiene poco margen para jugar este partido porque todo viene de afuera. Está claro que esto busca favorecer a los países del viejo continente con respecto a países como Uruguay, que utilizan dentro de sus políticas fiscales incentivos fuertes con el fin de captar inversiones”, afirmó.

Se trata de incentivos “lícitos” teniendo en cuenta que muchas veces tenemos desventajas desde el punto de vista de la distancia y lejanía, dado que se requieren más gastos de flete cuando se instalan operaciones en estas jurisdicciones, afirmó. “Desde ese punto de vista, esto sólo puede impactar negativamente. Pero hay que jugar el partido en forma inteligente, con cuidado, y no necesariamente rápido en todo. Por eso, lo que dijo el ministro de ‘jugar activamente, pero con cautela’ es atinado. Esto es un juego de ajedrez en el que cada movimiento debe estar bien pensado”.

“El principal desafío es tener un equilibrio entre alinearse al estándar internacional y proteger el modelo de atracción de inversiones que tenemos. Sin duda que es una tarea muy difícil que hoy tenemos y que hay que ver cuáles deberían ser las prioridades del gobierno y del sistema político en general para que el país transite este momento sin perder atractivo ni recaudación”, afirmó.

Finalmente, en esa línea, Metre concluyó que el gran desafío para Uruguay será “lograr un equilibrio entre alinearse a los estándares internacionales y proteger el modelo de atracción de inversiones. No se trata sólo de mantener la recaudación actual, sino de no perder las oportunidades de inversión futuras que podrían generar empleo y desarrollo”.