La discusión sobre el gasto público
Durante las últimas tres décadas y media, el gasto público en Uruguay pasó de representar el 15% del PIB en 1990 al 28,4% en 2025, reflejando una expansión significativa del peso del sector público en la economía.
Un dato como este suele ser suficiente para generar críticas sobre el Estado y su ineficiencia, así como sobre la necesidad de aumentar impuestos para financiarlo, con potenciales efectos adversos sobre inversión y crecimiento. Estos argumentos pueden resultar razonables, pero tienen una serie de problemas. En particular, nada garantiza que con menos impuestos se logre mayor prosperidad. En ese sentido, serían menores los recursos para atender adecuadamente servicios públicos fundamentales como salud, educación o vivienda.
Por eso, centrar la discusión exclusivamente en qué harían empresas y personas si pagaran menos impuestos deja de lado una pregunta igualmente relevante: ¿qué efectos ha tenido el mayor gasto público sobre el bienestar?
Desarrollo humano y su relevancia
No es sencillo contestar esta pregunta, porque primero hace falta definir qué entendemos por bienestar y cómo se mide. Una aproximación razonable surge de recurrir a métricas internacionales, como el índice de desarrollo humano, que combina datos sobre dimensiones clave y permite comparar el nivel de desarrollo entre países. Según este indicador, durante esas tres décadas y media Uruguay mejoró un 15%. Ajustado por desigualdad, y considerando datos desde 2010 (no hay datos previos), la mejora se ubica en torno al 7%.
De esta manera, el incremento del gasto se acompasó con una mejora del bienestar. Naturalmente, esto no es lineal y no todo el gasto aumenta el bienestar, por lo que corresponde preguntarse qué destinos tuvo el mayor gasto.
La evolución del gasto público
Según datos de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, durante los últimos 35 años 60% del aumento del gasto (7,8 puntos del PIB) se concentró en tres áreas: transferencias a la seguridad social (38%), educación (13%) y salud (9%). En particular, una parte significativa de ese aumento fue a sostener jubilaciones y pensiones, clave para el bienestar de amplios segmentos de la población. Por otra parte, el mayor gasto en educación, especialmente durante los últimos 20 años, permitió implementar políticas como el Plan Ceibal, además de expandir la oferta terciaria a través de la descentralización de la Udelar, la UTU y la UTEC.
En el caso de la salud, considerada en términos amplios, se observa un aumento sostenido a partir de 2006. Desde entonces, este gasto pasó de cerca del 3,8% del PIB a casi 7% (impulsado, principalmente, por la consolidación del Fonasa). Por su parte, otra porción de ese gasto en aumento (cerca de 10%) se dirigió al Mides, INAU e Inisa, de forma de atender problemáticas sociales relevantes.
En suma, tomado en su conjunto, cerca de 70% del incremento del gasto público estuvo orientado a áreas estrechamente vinculadas con las condiciones de vida de la población, especialmente de los sectores más vulnerables (un resultado consistente con la mejora observada en los indicadores de desarrollo humano).
Los desafíos del país y el rol del gasto
Pese a lo anterior, Uruguay enfrenta desafíos persistentes, como los que identifica Fernando Esponda en su paradoja del desarrollo. En efecto, uno de cada tres niños vive en hogares pobres, uno de cada tres trabajadores percibe ingresos laborales por debajo del salario mínimo nacional, el número de personas privadas de libertad y en situación de calle ha venido creciendo, 25% de los jóvenes se encuentra desempleado y 193.000 personas viven en asentamientos, según el censo. A ello se suman dificultades en áreas específicas como la educación, con niveles de egreso en educación media superior muy bajos para el nivel de desarrollo del país.
Ante este panorama, y partiendo de que los recursos del sector público son limitados, la clave está en alcanzar mayores niveles de eficiencia que eleven la calidad del gasto y su eficacia, un aspecto clave para legitimar el rol del Estado y sus herramientas.
La verdadera discusión de fondo
Naturalmente, la relación causal entre el gasto y el desarrollo es compleja de demostrar. Incluso dejando de lado la paradoja mencionada, la mejora del indicador seleccionado estuvo enmarcada por un alto nivel de crecimiento, mejora sostenida de salarios, elevada inversión privada, dinamismo laboral y otros cambios institucionales relevantes. No obstante, dada la distribución del aumento del gasto que fue analizada, es claro que este influyó positivamente sobre el bienestar.
Además, el alcance no se agota en el gasto social, dado que el Estado también funciona para mejorar las condiciones que hacen posible el desarrollo económico y social, y en particular para generar un entorno propicio que estimule el dinamismo del sector privado. En otras palabras, aunque el gasto social tiene un impacto más directo sobre el bienestar de la población, otras funciones del Estado también realizan una contribución fundamental, al crear el entorno institucional y económico que sostiene el crecimiento y el desarrollo en el largo plazo.
De esta forma, no parece razonable evaluar el aumento del gasto únicamente por su magnitud o por los impuestos necesarios para financiarlo. La discusión relevante no es simplemente si el gasto creció, sino si los recursos fueron suficientes, estuvieron orientados a las áreas de mayor impacto social y se utilizaron con eficacia.
En definitiva, la discusión sobre el gasto no debería reducirse a cuánto gasta el Estado, sino a qué resultados obtiene con esos recursos. Si el objetivo es ampliar las oportunidades, reducir desigualdades y mejorar el bienestar, el criterio debería ser evaluarlo por su capacidad para cumplir con esos fines. En ese sentido, toda discusión sobre el gasto es, en esencia, una discusión sobre la sociedad que se pretende construir.