Cuando está terminando el año y es tiempo de hacer balances, la diaria conversó con María Ester Mancebo, profesora grado 5 del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, quien se ha especializado en el estudio de políticas educativas. Mancebo analizó la forma en que está transcurriendo la reforma que actualmente promueve la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y que ha contado con la oposición del Frente Amplio (FA), los sindicatos y las Asambleas Técnico Docentes (ATD), entre otros actores.

Mancebo valoró la “solidez académica” de los documentos que se han elaborado y aprobado hasta ahora, pero advirtió que significan un “cambio de paradigma” que se está realizando con poco tiempo para que los actores que están día a día en los centros educativos lo asimilen. En ese sentido, señaló que en 2023 habrá que prestar especial atención a la implementación de los cambios, en los que se juega buena parte del partido de las políticas públicas.

¿Considerás que la transformación educativa que promueve la ANEP apunta a atender los principales problemas que hoy tiene el sistema educativo?

Desde mi punto de vista, las líneas de política que se han venido impulsando son relevantes. Los Centros María Espínola dan cuenta de una necesidad de modificar la propuesta educativa, de que haya tiempo extendido, atender a la vulnerabilidad y la inequidad. Al leer los documentos, la línea de transformación curricular supone un verdadero cambio de paradigma, que podría llegar a ser rendidora, pero que, como siempre en políticas públicas, el proceso no se puede separar del qué se hace. Comparto el diagnóstico de que en la educación media el cambio de currículum era y es necesario. Tal como las autoridades han planteado, pero muchos académicos también lo han hecho, tener tantas materias hace a cierta fragmentación curricular, y también hay contenidos que no han sido siempre bien actualizados.

El currículum es parte del problema de nuestra educación, específicamente de la media. Cuando en las encuestas nacionales de adolescencia y juventud les preguntan a muchachos desafiliados del sistema educativo por qué dejaron, es una minoría la que dice que es porque tenía que ir a trabajar. Por el contrario, muchos son los que dicen que no les interesaba, lo cual te está hablando de contenidos y/o modalidades de enseñanza que no estaban funcionando; otra respuesta es que les resultaba muy difícil. No es que se deje necesariamente de asistir a liceos y escuelas técnicas por necesidades económicas, que una parte de la población sí las vive y muy duramente, y hay que reconocer como una necesidad adicional.

Las líneas de política tienden a dar respuesta a la problemática, que está bien delimitada en los documentos; no es que se está andando a ciegas. El punto es cómo se ha dado el proceso que sí te lleva a reflexionar si la transformación curricular es lo más adecuado.

Se ha optado por hacer varios cambios al mismo tiempo -planes, programas, sistema de elección de horas, reglamento de pasaje de grado-. ¿Qué dificultades puede plantear al momento de la implementación?

Cuando hablamos del Marco Curricular Nacional, ese documento se complementa con planes y programas, con las progresiones de aprendizaje, con el perfil de egreso. Son documentos sumamente sólidos desde el punto de vista académico. Técnicamente, cada una de las diez competencias generales que se quiere priorizar están muy bien definidas. Después están las progresiones de aprendizaje, que podría ser un instrumental muy importante. El punto es que todos estos documentos, tan bien hechos desde el punto de vista académico, implícitamente albergan un cambio de paradigma. Venimos de un sistema educativo que siempre ha funcionado, fundamentalmente, sobre la base de planes y programas y con una lógica de funcionamiento muy centralizada. Se aspira a pasar a un currículum que funcionaría sobre la base de competencias en torno a las cuales se articularían los planes y programas, pero también con una cuota de autonomía local que el sistema educativo uruguayo no ha ejercido. Más allá de que acordemos o no con el cambio de paradigma, no se procesa en los pocos meses en que se ha planteado.

Se apuraron un poco los tiempos.

Yo creo que la pandemia significó un handicap para la planificación de gobierno. Tuvimos pandemia durante dos años y no hubo una adecuación de la agenda de gobierno educativo. Se venía pensando que la reforma curricular tenía que ser importante y se dijo “hagámosla”. Cuando si tuviste dos años de gobierno en los que no pudiste dar los pasos iniciales para una reforma tan profunda y dar tiempo para el diálogo y el intercambio, eso hace que la solución termine siendo no adecuada por falta de tiempo. Todo esto se va a empezar a implementar en 2023, año preelectoral.

Las reformas curriculares siempre son altamente costosas. Otras líneas de política educativa, como distribuir materiales, capacitar a los docentes, construir infraestructura, no son costosos. Puede haber cuestionamientos, pero en la medida en que son políticas distributivas, los actores que se van a oponer van a ser menos. En cambio, las reformas curriculares son políticas educativas que tienen costos. Aunque rápidamente las autoridades salieron a decir que nadie va a perder horas, un docente de Geografía va a tener que hacer un ajuste muy importante a su planificación. Más aún si le dicen que tiene que dar temas nuevos y la enseñanza tiene que estar basada en competencias.

No creo en la dicotomía conocimientos/competencias, ya que todo buen docente cuando enseña conocimiento también se preocupa por el desarrollo de competencias, de pensamiento crítico y científico. Eso no se aprende de un día para el otro. Más allá de esa dicotomía, que desvía la discusión y no es relevante, si se construye todo el currículum dando tanta prioridad a las competencias, eso requiere un tiempo de recapacitación de los docentes, de debate colectivo, de trabajo en equipo, que es muy difícil de hacer en un año preelectoral.

Las autoridades dicen que fue una reforma participativa y se recibieron aportes, pero distintos colectivos de la educación plantean que su voz no fue escuchada. ¿Esta ha sido una transformación participativa?

Hubo un viraje importante en la modalidad de participación. Está siendo una reforma altamente racionalista, en el sentido de [Herbert] Simon, de formulación de política racionalista. En la transformación curricular hay una llamada hoja de ruta, se ha escrito cómo se visualizaba esa transformación. El documento tiene un apartado en el que se enumeran los actores, y en esa larga enumeración aparece el Codicen [Consejo Directivo Central], el grupo de trabajo del Marco Curricular, los técnicos del organismo y la penúltima categoría se llama “otros actores institucionales”, en la que están mencionadas las ATD y los sindicatos.

Se pensó y se escribió una estrategia en la que se planteó una modalidad de participación muy distinta y con otros actores. Hubo una mesa de diálogo con actores académicos, otra con el mundo productivo y con partidos políticos, se trató de abrir a otros actores. También se pensó en incluir a las ATD y los sindicatos, pero con una modalidad radicalmente diferente a la fuerte presencia que tuvieron en los procesos de política educativa durante la era progresista. Hubo una pérdida de poder muy importante [de sindicatos y ATD], también empezó a regir la ley de urgente consideración [LUC] y eso también restringió la participación de los docentes. Cuando las autoridades dicen que se pensó un proceso con participación, es cierto; cuando las ATD y los sindicatos señalan que no fue la participación esperada, también lo es, porque supone un cambio con el pasado en una institucionalidad diferente.

Además, es en el marco de una reforma curricular cuya densidad y complejidad requiere unos plazos que no se ajustaban a este cronograma, que está mucho mejor escrito que en otros períodos: están los hitos esperados, en qué fecha y quién es el actor responsable. Ahí aparece la discusión de las ATD en un plazo de 15 días, cuando históricamente las dinámicas participativas de las ATD y los sindicatos han sido más prolongadas.

Viendo la estrategia de comunicación de la ANEP, ¿puede afirmarse que buscó convencer a actores fuera del sistema educativo antes que dentro?

Totalmente. Ha habido una estrategia de comunicación por parte de las autoridades. Desde el punto de vista de la construcción de políticas públicas, es correcto. En un libro sobre cómo construir políticas públicas, Eugene Bardach marca ocho pasos; el último es “narre su historia”. Toda política pública tiene un relato, parte de ciertos supuestos. La administración Lacalle Pou en su conjunto ha tenido una estrategia de comunicación articulada y en el campo educativo se ve que esa estrategia de comunicación también estuvo. [El presidente del Codicen] Robert Silva, que ha tenido un verdadero liderazgo en el proceso, llevó adelante los “cara a cara” y las mesas redondas existieron. Sí se asumió que los sindicatos y las ATD iban a ser en principio opositoras, entonces se buscó apoyos en otros ámbitos de la sociedad civil y los partidos políticos para compensar. Lo que ocurre es que a la hora de reclamar y levantar la voz, los que están directamente implicados van a tener más vocación de protesta.

¿Cómo leer los cambios que introdujo la LUC en el gobierno de la ANEP?

Toda esta discusión se enmarca en una conceptualización sobre si el gobierno de la educación uruguaya ha sido una causa de los problemas de la educación o no. Históricamente, el gobierno de la educación uruguaya es peculiar y complejo. Es muy original, tiene entes autónomos, históricamente tenía la bicefalia Ministerio de Educación y Cultura [MEC]-ANEP y organismos colegiados, que en el último tiempo tenían la integración de los docentes. Cuando uno lee los documentos y la delimitación de la problemática educativa, se plantea que el problema también tiene que ver con ese gobierno.

Ahora bien, la LUC limita la participación de los docentes al sustituir los consejos de primaria, secundaria y educación técnica por direcciones generales; no lo hace en el Codicen, que se convierte en el ámbito de discusión. Llamativamente, tampoco lo hace en el Consejo de Formación en Educación [CFE], donde sigue la estructura colegiada y el “cogobierno”, que en los últimos diez años, cuando no se votaron los proyectos de ley para la Universidad de la Educación, era siempre el gran problema. En el campo educativo, la LUC incide en la modificación del gobierno de la educación, pero no se elimina la colegialidad, sí se baja la participación de los docentes. También por la redacción que plantea para la convocatoria para el congreso nacional de educación; la ley de 2008 establecía que se tuviera que reunir al menos una vez por período de gobierno, con preferencia al inicio, y ahora se estableció que el congreso se podrá reunir o no. La LUC también fortalece muy significativamente al MEC. El devenir de los hechos demostrará cómo ello se compatibiliza con el carácter de ente autónomo de la ANEP.

Varios actores del gobierno han planteado que esta forma de gobernar apunta a que los sindicatos tengan menos poder. ¿Qué tanto lograron incidir los sindicatos en las políticas de gobiernos anteriores?

Mi análisis es que, en particular en el último quinquenio progresista, los sindicatos tuvieron un lugar muy importante en el proceso de construcción de las políticas educativas. Desde mi punto de vista, operaron como una suerte de bloqueo, que no permitió reformar dos aspectos claves: la educación media y el estatuto docente. Son estratégicos, porque el estatuto es la política docente, te determina cómo se recluta a los docentes, cómo ascienden. La presencia de los sindicatos fue importante, gradualmente fue in crescendo en los tres quinquenios de la llamada “era progresista”. Mientras en la primera etapa no observo que operaran como actor de veto tan fuertemente; sí lo hicieron en la tercera etapa.

¿Cómo analizás los cambios que se están introduciendo en la formación docente?

Es el núcleo que más me preocupa. Se produjo un viraje en la política muy fuerte, lo cual es totalmente legítimo. Un gobierno democráticamente electo puede cambiar el rumbo de cualquier política pública. Este gobierno tomó otra opción de política pública para otorgar carácter universitario a los docentes. En el primer gobierno del FA, la opción de política que Formación Docente quería era tener una Universidad de la Educación. Eso se consagró en 2008 con los artículos de la Ley General de Educación referidos al Instituto Universitario de Educación, hubo proyectos de ley para crear esta universidad, pero no se llegaron a sancionar.

Este gobierno, a través de la LUC y en el marco del fortalecimiento del MEC, toma otra alternativa: el reconocimiento del carácter universitario de la formación docente por parte del ministerio. Una vez que la LUC fue aprobada, se establecieron pautas y una guía para la presentación de carreras. Eso fue en marzo, y en 2022 hubo muy poco tiempo para que carreras de Formación Docente se prepararan. En simultáneo, se desarmaron unas acumulaciones interesantes que Formación Docente había hecho. Por ejemplo, existían coordinadores de departamento, que cumplían un rol sumamente importante. Permitían dinamizar a todos los colectivos de las distintas asignaturas y cada departamento funcionaba con autonomía. Se habían encontrado canales, vía la asociación con Flacso y con una universidad pedagógica argentina, para que los docentes del CFE hicieran posgrados e investigaran, y estaban nucleados por los coordinadores. A fines del año pasado, los coordinadores desaparecieron. Unos meses antes se les dijo que al año siguiente esos cargos iban a desaparecer.

Esos son indicios de desarticulación de acumulaciones que eran importantes. Ha sido un proceso complejo, los colectivos de Formación Docente le pedían entrevista al presidente del CFE y no se las daba. El diálogo estuvo muy fracturado, los docentes armaron las salas autoconvocadas y ahora recién se empezó a elegir horas. 2022 fue muy conflictivo en este ámbito desde múltiples lados. Es muy incierto cómo va a empezar 2023.

¿Qué se puede esperar para el año que viene en materia educativa?

Quienes estudiamos políticas públicas siempre decimos que la implementación es una fase absolutamente clave, ahí se termina de redondear cómo va a ser la política. Va a haber elección de horas, porque la gente tiene que trabajar, pero eso no quiere decir que la nueva propuesta efectivamente se concrete. Las políticas educativas tienen un nivel macro de decisión, a cargo de las autoridades con competencia en la materia, pero también tienen niveles meso, en este caso correspondientes a los inspectores y directores, y un nivel micro de qué se hace en el aula. Yo puedo seguir enseñando como enseñé siempre, puedo hacer algunas adecuaciones por si el inspector justo me toca. Pero las transformaciones educativas realmente ocurren cuando atraviesan estos tres niveles. Cuando hay decisiones de carácter macro, los mandos medios se involucran y los docentes se comprometen, si no no hay nueva política educativa, se sigue haciendo lo mismo.

En parte eso ocurrió con la reforma Rama. Mariela Amejeiras estudió qué enseñaban los profesores de Ciencias Sociales del plan piloto 1996, que teóricamente había sido un gran cambio curricular. En lugar de Historia y Geografía, los muchachos pasaron a tener Ciencias Sociales, y en lugar de Biología, Química y Física, tenían Ciencias de la Naturaleza. Algunas tesis de maestría mostraron con claridad que los profesores de Historia seguían enseñando Historia, sin perjuicio de que la asignatura era Ciencias Sociales, lo mismo con los profesores de Geografía. Se recostaban sobre el pilar de su formación original.

Una reforma curricular como la que está planteada exige modificación de las estrategias de enseñanza y para eso necesitás docentes que se comprometan, que acepten y que quieran empezar a enseñar distinto. Si no siguen enseñando como siempre y la política educativa va a quedar en el papel.

¿Qué comparación se puede hacer entre la reforma que lideró Germán Rama y la actual?

Los dos procesos han sido fuertemente racionalistas. La solidez de los documentos que están en la base de la transformación curricular es muy grande y en la reforma Rama hubo una vocación imponente de generar conocimiento. Además, Rama era un racionalista, como oposición a incrementalista. Para el incrementalismo la mejor forma de construir una política pública es el acercamiento de posiciones e ir gradualmente buscando la solución, mientras que en un enfoque racionalista la buena política es la que técnicamente aparece como la solución al problema. Encuentro que el de Silva no es tan férreo como el de Rama, pero claramente hay liderazgo.

Una cosa que muchas veces pensé sobre la reforma de los 90, y cabría plantear si en este período no se da igual, es que estoy convencida de que Rama no hizo el esfuerzo de seducción -en el sentido de acercamiento- a los sindicatos, como podría haberlo hecho. Él era un académico que seducía con su discurso. Se optó por mecanismos by pass como apuesta a la eficiencia. Si construyo los Centros Regionales de Profesores [CERP] o hago el Plan 96 con técnicos que no provienen de esos actores que me están confrontando, voy a conseguir el Plan 96 y construir los CERP. Hoy estamos en una dinámica, lo ha dicho Pablo Cayota y yo había pensado exactamente lo mismo, en la que parece que hubiera frente a frente dos trenes que van a alta velocidad, que están por chocar y ninguno está dispuesto a ceder. Siento que cerramos 2022 de esa manera.