El mal menor: los balotajes en América Latina

[Esta nota forma parte de las más leídas de 2019]

De los regímenes presidencialistas existentes en América Latina, 14 eligen a su presidente mediante un sistema que prevé la posibilidad de una segunda vuelta si ningún candidato obtiene una mayoría (absoluta o especial) en la primera vuelta. Sólo cinco países (México, Panamá, Paraguay, Honduras y Venezuela) siguen utilizando al día de hoy el sistema de mayoría simple para la elección presidencial, el cual prevé que resulte electo el candidato que obtenga más votos en una única vuelta. Uruguay, que hasta la reforma constitucional de 1997 utilizaba el sistema de mayoría simple para la elección presidencial, adoptó a partir de ese año el sistema de mayoría absoluta de doble vuelta. En consecuencia, desde las elecciones de 1999 para ser electo un candidato debe obtener la mayoría absoluta de votos, o bien tendrá lugar una segunda vuelta entre los dos más votados.

En Uruguay se han llevado a cabo tres segundas vueltas: en 1999 comparecieron Jorge Batlle y Tabaré Vázquez, en 2009 José Mujica y Luis Alberto Lacalle, y en 2014 Tabaré Vázquez y Luis Lacalle Pou. En la primera de las tres instancias el resultado de la segunda vuelta o balotaje revirtió el de la primera: Jorge Batlle ganó con 52,5%, cuando en la primera votación había quedado segundo con 31,9%, detrás de Tabaré Vázquez, que obtuvo 39,06%. Este fenómeno, conocido como “reversión”, constituye uno de los principales atributos del sistema de segunda vuelta, en la medida en que fue diseñado principalmente para evitar el triunfo del candidato más rechazado por la ciudadanía. Asimismo, este rasgo constituye, como se verá, una de las principales fuentes de crítica por parte de los detractores de este sistema. En última instancia, el balotaje se caracteriza por permitir descartar al candidato más rechazado, por alentar a quienes lo rechazan a conformar una mayoría absoluta detrás de otro postulante.

La adopción de sistemas de doble vuelta ha tenido consecuencias políticas de relevancia, algunas de las cuales han sido deliberadamente buscadas por quienes impulsaron las reformas, mientras que en otros casos ha dado lugar a resultados no previstos. En vista de esto, ¿qué consecuencias tiene la doble vuelta para la elección presidencial? ¿Qué efectos cabe esperar sobre la competencia política, la legitimidad de los presidentes, la rendición de cuentas y, en última instancia, sobre la estabilidad y la calidad de la democracia?

La progresiva adopción de la segunda vuelta en América Latina

En regímenes presidencialistas como los latinoamericanos, las elecciones presidenciales suelen captar la máxima atención de la ciudadanía y de los medios de comunicación. Cuando la elección presidencial coincide en el tiempo con la elección legislativa o de nivel subnacional, la primera tiende a opacar a las segundas. Esto es así por el carácter central que ocupa el titular del Poder Ejecutivo en los regímenes presidencialistas, especialmente en algunos países de la región que han sido rotulados como “hiperpresidencialistas”.

Luego de que finalizaran los procesos de transición iniciados a fines de la década de 1970, las democracias latinoamericanas parecen haber alcanzado en la actualidad, con unas pocas excepciones, su consolidación en tanto democracias electorales. En líneas generales, la selección y el recambio de los elencos de gobierno se procesan mediante elecciones mayormente libres, justas y regulares. En la medida en que la vía electoral parece ser el único juego aceptado por todos los actores relevantes, la competencia por el voto ha pasado a ser la principal estrategia de los partidos políticos, y los grupos de interés y los movimientos sociales han aprendido en mayor o menor medida a canalizar sus demandas dentro del sistema político, buscando incidir en la agenda pública mediante acciones dirigidas a persuadir a los votantes o a los líderes políticos.

Dentro de este panorama de continuidad democrática y de práctica electoral, se han sucedido una serie de reformas institucionales que buscaron dotar de mayor legitimidad a los presidentes y de mejores perspectivas de gobernabilidad a sus gobiernos. En efecto, luego de los procesos de redemocratización, las noveles democracias latinoamericanas enfrentaban desafíos múltiples: la necesidad de consolidación de las recientemente recuperadas libertades democráticas, y la de lograr revertir los procesos de deterioro económico y social que habían dejado en muchos países los gobiernos de corte autoritario.

Los primeros gobiernos democráticos enfrentaron estos desafíos con distinta suerte y mediante estrategias diversas. Mientras en Argentina el gobierno de Raúl Alfonsín, no exento de amenazas de reversión autoritaria, mostraba logros trascendentes en la tarea de consolidación de la democracia, no fue capaz de estabilizar la economía y de sortear la crisis de la deuda. En Uruguay, el primer gobierno de Julio María Sanguinetti también debió enfrentar el doble desafío de consolidar la democracia y avanzar con reformas económicas. Otros países latinoamericanos, como Perú y Ecuador, por citar dos ejemplos, experimentaron una serie de crisis de gobernabilidad que pusieron en riesgo la estabilidad democrática.

Sobre fines de la década de 1980 comenzó a discutirse en ámbitos académicos y de gobierno de muchos países la necesidad de llevar adelante ciertas reformas institucionales, en particular del sistema electoral, para lograr superar la “difícil combinación” de presidencialismo y multipartidismo.¹ El diagnóstico compartido era que el presidencialismo funcionaba particularmente mal cuando estaba asociado a un sistema de partidos muy fragmentado, pues en esas condiciones era muy probable que el presidente contara con un contingente legislativo pequeño. En efecto, en muchos países la fragmentación partidaria aumentó durante los primeros lustros de la redemocratización, como resultado de una mayor fluidez en la oferta política y de vínculos partidarios más débiles que en el pasado. Por otra parte, la pobre performance de gobierno de algunos partidos históricos, como la Unión Cívica Radical en Argentina o la Alianza Popular Revolucionaria Americana en Perú, dejaron a buena parte de la ciudadanía a merced de esa oferta más fragmentada.

Hechos los diagnósticos, la solución a esos problemas pasaba por dotar a los presidentes de un mandato popular más contundente. En la medida en que los sistemas de partidos latinoamericanos se fragmentaban más y más, como consecuencia de la creciente competencia, de los procesos de cambios estructurales y del desalineamiento programático, en el sistema de mayoría simple los presidentes resultaron electos con ventajas cada vez más exiguas. La creciente fragmentación puso a muchas democracias latinoamericanas frente a los peligros de una difícil combinación: presidentes con escaso poder político, sin apoyo legislativo suficiente para llevar a cabo sus programas de gobierno.

En función de estos diagnósticos, se sucedieron las reformas que introdujeron la segunda vuelta para la elección presidencial. El objetivo central fue dotar a los gobernantes de un mayor respaldo popular, buscando que una mayoría absoluta de ciudadanos brindara su apoyo a uno de los dos candidatos en la segunda vuelta. Desde el punto de vista histórico, el primer país latinoamericano en incorporar el balotaje a la elección presidencial fue Costa Rica, en 1949; casualmente, se trata de una de las democracias más estables y de mejor calidad de la región. Entre 1979 (año en que se hizo lo propio en Ecuador) y 2009 (cuando Bolivia modificó su sistema electoral y pasó de una segunda vuelta en el Congreso a una mediante voto popular) al menos otros 11 países incorporaron alguna variante del sistema de balotaje, que hoy es el más utilizado en el continente para la elección presidencial.

El sistema de doble vuelta más usual es el de mayoría absoluta, el cual implica que para resultar ganador y acceder a la presidencia un candidato debe obtener al menos la mitad más uno de los votos, es decir, una mayoría absoluta. Este es el sistema que adoptó Uruguay en la reforma constitucional de 1997. Algunos países han optado por distintas variantes: unos establecen un umbral reducido para resultar electo en la primera vuelta, es decir una mayoría especial, pero inferior a la mayoría absoluta (por ejemplo, el caso pionero de Costa Rica establece un umbral bastante bajo: 40% de los votos alcanzan para ganar en primera vuelta), en tanto otros han combinado un umbral y cierta distancia entre el candidato más votado y el segundo. El primero en hacer esto fue Argentina, cuya constitución establece una regla conocida como “doble complemento”: un candidato puede resultar electo en primera vuelta si obtiene 45% de los votos, o bien si logra al menos 40% más 10% de diferencia respecto del segundo. Bolivia, Ecuador y Nicaragua optaron por sistemas similares al utilizado por Argentina.

Al introducir la segunda vuelta para la elección presidencial, los reformadores buscaron dotar a los presidentes de mayor legitimidad y de un mandato popular ampliado, que trascendiera su base de apoyo exclusivamente “partidaria”. La idea era que los presidentes electos en segunda vuelta recibieran los beneficios del voto estratégico, impulsado por la tendencia de los votantes a bloquear el acceso al poder del candidato más rechazado. Así, la lógica del sistema de doble vuelta consiste en la expresión de un voto “sincero” en la primera vuelta, en la cual los ciudadanos manifiestan sus verdaderas preferencias en relación con la oferta electoral que enfrentan, y la emisión de un voto “estratégico” en la segunda vuelta, cuando los ciudadanos pueden optar por bloquear al candidato con mayor rechazo.

Algunos datos sobre elecciones presidenciales en América Latina

La ciencia política ha estudiado minuciosamente el efecto que las distintas reglas electorales tienen sobre los resultados. Numerosos estudios avalan la idea de que los sistemas de una vuelta tienden a reducir el número de candidatos, mientras que los de doble vuelta suelen presentar una mayor fragmentación, es decir, un mayor número de candidatos. Si esto es así, los presidentes electos bajo sistemas de una única vuelta tienden a recibir un mayor apoyo que aquellos electos mediante el sistema de balotaje, ya que en general estos reciben un respaldo escaso en la primera vuelta (pues hay más candidatos en competencia).

Dado que en la primera vuelta a menudo también se eligen cargos legislativos, los presidentes electos bajo sistemas de doble vuelta tienden a presentar un menor contingente legislativo propio. Esto puede resultar problemático para asegurar su gobernabilidad, pues la votación recibida en el balotaje podría tener un componente “artificial”, que no se corresponda necesariamente con el apoyo que el presidente tiene en el Parlamento.

Los datos muestran que la fragmentación efectivamente es mayor en las elecciones presidenciales de doble vuelta, en comparación con las de una. En promedio, en 133 elecciones presidenciales llevadas a cabo entre 1980 y 2015 hubo 9,6 candidatos presidenciales. Sin embargo, entre las elecciones de una sola vuelta el promedio desciende a 7,8 candidatos. Esto quiere decir que el balotaje alienta a un mayor número de candidatos a entrar en la competencia presidencial.

El voto también tiende a dispersarse en mayor medida en elecciones bajo sistemas de dos vueltas: mientras que en elecciones de una sola vuelta los candidatos “excedentes” reunieron 17,8% de los votos en promedio, en comicios que se definen con mayoría absoluta con doble vuelta esta cifra asciende a 26,5%. Esto último implica que el apoyo a los dos principales candidatos tiende a ser menor en sistemas de dos vueltas, lo cual es lógico, dado que, por un lado, los candidatos tienen mayores incentivos para competir en elecciones de doble vuelta, pues existen dos “ganadores” que pasan a la segunda instancia, y, por otro lado, los votantes no tienen incentivos para votar estratégicamente en la primera de las dos vueltas, pues pueden emitir un voto “sincero” en la primera, y luego optar por el candidato preferido entre los dos que pasaron a la segunda.

¿Ha mejorado efectivamente la legitimidad de los presidentes electos en aquellos países que han adoptado la segunda vuelta, tal como se intentaba al incorporar este sistema? Es difícil responder esta pregunta, porque sería necesario estimar modelos econométricos para tener en cuenta la diversidad de factores que pueden incidir en la legitimidad de los presidentes. No obstante, sin llegar a tanto, hay varias formas de aproximarnos a una respuesta.

En primer lugar, se puede observar el porcentaje de votos que obtienen los presidentes electos bajo mayoría simple y compararlo con el que logran aquellos electos bajo sistemas de doble vuelta. Esta comparación no arroja resultados convincentes: mientras que los presidentes electos por mayoría simple obtienen, en promedio, 47% de los votos en la única vuelta electoral, en los sistemas de doble vuelta consiguen en promedio 44% en la primera vuelta, que pueden ser considerados votos propios del candidato. Obviamente, en la segunda votación alcanzan una mayoría absoluta, pues necesariamente entre los dos candidatos que compiten en dicha instancia el ganador recibe al menos la mitad más uno de los votos. Sin embargo, esto no implica que todos esos votos puedan ser considerados votos sinceros por el candidato ganador de la segunda vuelta.

En segundo lugar, para estimar algún impacto sobre la legitimidad se puede comparar algunos indicadores de confianza en el gobierno en el conjunto de países que tienen balotaje y en aquellos que eligen a sus presidentes mediante mayoría simple en una única vuelta. Según Latinobarómetro, en los países que tienen sistema de doble vuelta desde 1995 hasta 2018 la confianza en el gobierno ha ascendido a 17,5% en promedio.² Este porcentaje desciende levemente en aquellos países que utilizan el sistema de una única vuelta electoral para la elección presidencial, y llega a 16,32%. Como en el primer caso, esta segunda comparación tampoco arroja diferencias significativas entre ambos conjuntos de países.

Otro dato interesante surge de comparar con cuánta ventaja obtiene el primer lugar el ganador en la primera vuelta en relación con el segundo candidato más votado, pues ese también es un aspecto que hace a la legitimidad del presidente electo. Entre los sistemas de mayoría simple a una vuelta la distancia promedio entre el primer y el segundo candidato es de 9,7%, mientras que en los sistemas de doble vuelta la distancia promedio en la primera vuelta es de 15,4%. Esto significa que los presidentes electos bajo sistemas de doble vuelta gozan de una mayor distancia respecto del segundo candidato.

Una rápida mirada a la estabilidad de los regímenes presidencialistas muestra que, de manera contemporánea a la adopción de la segunda vuelta para favorecer la perspectiva de gobernabilidad de los presidentes, una serie de crisis presidenciales han mostrado su fragilidad, aun habiendo recibido respaldo popular mayoritario en una segunda vuelta. En base a un repaso de las crisis presidenciales de las últimas décadas, se puede concluir que el respaldo popular no blinda a los presidentes ante crisis como golpes militares o procesos de destitución por parte del Poder Legislativo, como lo muestra el caso del impeachment a Dilma Rousseff en Brasil.

Sistemas de partidos: mayor fragmentación y ¿menos moderación?

En su obra Los partidos políticos (1954), el célebre politólogo francés Maurice Duverger acuñó la que, posteriormente, sería conocida como la Ley de Duverger. Esta ley enunciaba lo que para ese entonces ya era una regularidad empírica sobresaliente: los sistemas de mayoría simple (a una vuelta) tienden a generar sistemas bipartidistas. Duverger sostenía que, pese a que existían una serie de factores idiosincráticos propios de cada país y de su cultura política, había un factor sistemático que era el más relevante para explicar la fragmentación de los sistemas de partidos: el sistema electoral. Una segunda regularidad enunciada por Duverger como parte del mismo análisis establecía que los sistemas de mayoría absoluta (a dos vueltas) tendían a generar sistemas multipartidistas porque, a su entender, no tenían el efecto restrictivo de los sistemas de mayoría simple. Por esta razón, la principal consecuencia de la adopción del sistema de doble vuelta para la elección presidencial es la incentivación de la fragmentación, es decir, la habilitación a que exista un mayor número de partidos o candidatos en competencia.

El segundo efecto esperable de los sistemas de dos vueltas tiene relación con las posiciones que adoptan los partidos y los candidatos en la competencia electoral. Al menos desde Duverger, buena parte de la ciencia política sostiene que el bipartidismo es preferible al multipartidismo, entre otras cosas porque con dos partidos en competencia uno de ellos necesariamente ganará con una mayoría absoluta. Pero además el bipartidismo tiene la ventaja de que favorece la identificabilidad de los partidos, lo que permite y facilita la rendición de cuentas, pues el partido que gobierna lo hace solo, sin necesidad de formar una coalición. En consecuencia, la ciudadanía tiene claro su rol y la atribución de responsabilidad (reelección en caso de una buena gestión, y alternancia en caso contrario) se ve favorecida.

Hay que tener en cuenta, además, que buena parte de la ciencia política sostiene las bondades de la competencia centrípeta, es decir que los partidos compitan buscando acercarse al centro. Se supone que, de esa forma, se favorecen las posiciones moderadas y se hace posible la cooperación entre las distintas agrupaciones partidarias. Sin embargo, al incentivar sistemas de partidos más fragmentados, el sistema de doble vuelta puede tener efectos contrarios a los buscados. En teoría, una mayor fragmentación podría habilitar posicionamientos no centristas por parte de los partidos, pues el célebre teorema del votante mediano sostiene que esas organizaciones políticas buscarán el centro en la medida en que no sean amenazados por terceros partidos en los extremos.³

Por otra parte, al favorecer la fragmentación del sistema, la doble vuelta puede tener efectos contrarios a los buscados: una competencia entre más partidos puede tener como consecuencia que el apoyo en la primera vuelta sea menor para el candidato que resulte primero en dicha instancia, pues el electorado puede dispersar sus votos entre más opciones, convalidando la fragmentación de la oferta.

La segunda vuelta y el “ganador de Condorcet”

En 2006 Felipe Calderón fue electo presidente en México por el Partido Acción Nacional con 35,91% de los votos. El segundo candidato más votado fue Andrés Manuel López Obrador, con 35,29%. La magra diferencia que los separó generó muchas dudas entre los observadores y analistas sobre la legitimidad de la elección.

Una de las principales críticas que se le ha efectuado al sistema de mayoría simple a una sola vuelta para la elección presidencial es que posibilita que el candidato ganador sea en realidad un “perdedor de Condorcet”, es decir un candidato que resultaría derrotado por los demás en elecciones de a pares. Por esa razón, una importante ventaja del sistema de doble vuelta es que permite deshacerse de candidatos impopulares, que tienen que competir mano a mano con otro candidato en la segunda vuelta. Presumiblemente, todos quienes no apoyan al candidato impopular podrán coordinar sus votos detrás del candidato restante. Por esta razón, la segunda votación habilita la “reversión” del resultado de la primera vuelta, forzando a los electores que dispersaron sus votos en la primera votación a adherir al candidato “menos malo”.

Según datos compilados por Fernando Barrientos del Monte en La segunda vuelta electoral: orígenes, tipología y efectos (2019), se observa que de 56 elecciones presidenciales con doble vuelta en América Latina entre 1978 y 2018, en 15 oportunidades se produjo la reversión del resultado de la primera instancia, es decir que el candidato que tuvo más votos en la primera votación no logró imponerse en la segunda. Esto quiere decir que casi 27% de las elecciones en segunda vuelta logran impedir que un candidato mayoritario (con una mayoría simple, claro está) revalide dicho carácter cuando el electorado debe decidir en una competencia de a dos.

Pese a que es posible que sea vista como un freno al ascenso de presidentes con un amplio rechazo popular, la reversión puede no tener necesariamente efectos positivos. En algunas ocasiones, la reversión puede ser vista como un ardid que permite que partidos y votantes muy diferentes entre sí se agrupen artificialmente en contra de otro candidato. Por citar un ejemplo, en 1989 Gonzalo Sánchez de Lozada, candidato del histórico Movimiento Nacionalista Revolucionario, resultó primero, con 25,65% de los votos, en las elecciones nacionales de Bolivia. En el segundo lugar finalizó el ex dictador Hugo Banzer, de Acción Democrática Nacionalista, y en el tercer puesto quedó Jaime Paz Zamora, del Movimiento de Izquierda Revolucionaria. El sistema boliviano preveía en ese entonces que la segunda vuelta debía efectuarse en el Congreso entre los tres candidatos más votados. No obstante, durante la votación parlamentaria se dio un inesperado acuerdo entre Banzer y Paz Zamora, que llevó a este último a la presidencia de Bolivia, en desmedro del candidato más votado, el nacionalista Sánchez de Lozada. Este acuerdo fue visto por la opinión pública boliviana como un artificio bajo el cual dos candidatos de orientaciones ideológicas muy diferentes (un ex dictador al frente de un partido conservador y un candidato de izquierda que había tenido una trayectoria de oposición al régimen del propio Banzer) reunían sus fuerzas para derrotar a un tercero, sin necesariamente tener un proyecto en común. Este tipo de coaliciones desconectadas pueden tener consecuencias negativas sobre la opinión pública, aumentando la desafección política y la falta de credibilidad de la ciudadanía en sus gobernantes y en la calidad de la democracia.

Cambios en común

El análisis precedente permite arribar a algunas conclusiones tentativas sobre la doble vuelta para la elección presidencial en América Latina. En primer lugar, desde la consolidación de la democracia en la región, producto de los procesos de redemocratización, el sistema de doble vuelta constituye la forma más habitual para la elección presidencial. Varios países que todavía utilizaban el sistema de mayoría simple han reformado sus leyes electorales y adoptado alguna variante del sistema de doble vuelta. En la base de estas reformas ha estado la búsqueda de dotar a los presidentes de un mandato popular ampliado, de modo de trascender el apoyo exclusivamente partidario.

En segundo lugar, mediante algunas simples comparaciones hemos visto que la segunda vuelta no necesariamente incrementa el contingente legislativo de los presidentes (más bien al revés, pues contribuye a fragmentar el sistema de partidos, y por consiguiente hace más probable que el apoyo legislativo del presidente se reduzca), así como tampoco parece tener efectos concretos sobre el nivel de confianza de la ciudadanía en los gobiernos. En cambio, los datos muestran que la segunda vuelta parece tener algún efecto sobre la “luz” de ventaja que los candidatos que finalizan primeros en la primera vuelta obtienen respecto de los segundos, en comparación con la que obtienen bajo los sistemas de una única vuelta.

Finalmente, dada la rigidez que presentan los sistemas electorales para su reforma, es más probable que los países que aún utilizan el sistema de mayoría simple a una vuelta opten por incorporar la doble vuelta que al revés. Una vez que el sistema se fragmenta y la ciudadanía convalida esa fragmentación otorgando su voto a partidos y candidatos “menores”, la posibilidad de retornar al sistema de mayoría absoluta se reduce considerablemente.

Es de esperar, por último, que los votantes latinoamericanos aprendan de las ventajas y las desventajas del sistema de doble vuelta. Las futuras generaciones de votantes podrían incorporar de un modo más natural los incentivos que la doble vuelta presenta: emitir un voto “sincero” en la primera (siempre que no sea esperable que exista un candidato capaz de obtener una mayoría absoluta en dicha instancia) y luego ajustar su decisión mediante la eliminación del candidato más rechazado entre los dos que pasan a balotaje. Al fin y al cabo, esa parece ser la única ventaja realmente comprobable de la segunda vuelta: ejercer un veto al candidato más rechazado, optando por el mal menor.