Un fanático es alguien que no puede cambiar de opinión
y no quiere cambiar de tema
. Winston Churchill

Para el balotaje de noviembre de 2019 se formó en Uruguay una coalición de derecha con una combinación ideológica que incluyó neoliberalismo en economía, neoconservadurismo en cultura, mano dura en política criminal y corporativismo militar. Sin embargo, ninguno de sus miembros se asume como representante de la derecha, y esto es un fenómeno común en la historia contemporánea. Figuras del Herrerismo dicen que esas categorías están perimidas, y dirigentes de Cabildo Abierto declaran que no son de izquierda ni de derecha. No sólo políticos, también destacados intelectuales han negado la polaridad derecha-izquierda. Algunos han afirmado, tras la disolución del campo socialista, que existe una única ideología universal: el liberalismo.

Tres botones de muestra de esta negación clásica son los sociólogos Raymond Aron y Daniel Bell, y, de otra manera, el filósofo Francis Fukuyama. Aron estrena con una pregunta retórica El opio de los intelectuales, de 1957: “¿Tiene aún algún significado la antítesis entre derecha e izquierda?”. Su respuesta a lo largo del texto es, obviamente, “no”. Por su parte, Bell postuló en 1960 el fin de las ideologías en The End of Ideology. On the Exhaustion of Political Ideas in the Fifties: “La historicidad del término ha perdido su contexto y sólo queda la penumbra peyorativa y desagradable, pero no la claridad conceptual. Ideología se ha convertido en una palabra fallida. Igual que pecado”. Treinta años después, Fukuyama afirmó en The End of History and the Last Man: “Para una buena parte del mundo, ya no existen ideologías con pretensión de universalidad que estén en condiciones de desafiar la democracia liberal ni ningún principio universal de legitimidad más allá de la soberanía popular”.

Esa negación de las ideologías articuladas en torno de la antinomia derecha-izquierda implica, a la vez, negar el conflicto y negar la historia. La derecha como una ideología negacionista.

Conflicto de clases: tan lejos, tan cerca

La polaridad derecha-izquierda ha tenido sustento en clases sociales distintas. En el libro Derecha e izquierda, dice Norberto Bobbio: “No es de extrañar que una díada o dicotomía [izquierda-derecha] sea la forma más común de representar el mundo político que por naturaleza es antagonista y dividido en bandos opuestos (partidos, grupos de interés, facciones, etcétera)”.

Más adelante hace mención a grupos antagónicos: “Podemos recordar fácilmente algunos ejemplos históricos famosos: patricios/plebeyos, güelfos/gibelinos y whigs/tories”.

Bobbio sugiere que la persistencia estadística de la antinomia política izquierda-derecha no debe sorprender, porque remite a programas y apoyos sociales contrapuestos.

En efecto, el conflicto entre clases sociales es permanente, y hay luchas que han sido destacadas por la historiografía. Una es la que enfrentó a patricios y plebeyos en la Roma republicana. Ambas categorías sociales estaban conformadas por hombres libres, pero mientras los patricios eran dueños de tierras y esclavos, a la plebe le estaba vedado ser dueña de esclavos y carecía de tierras. Los patricios, aferrados a sus privilegios y a su vocación de élite cerrada, mantuvieron a la plebe en su condición subordinada de clientela electoral. De estos intereses contrapuestos surgió el conflicto. A este hay que agregar otro más hondo y violento: el que enfrentó a esclavos y propietarios de personas y tierras. La “guerra de los gladiadores”, dirigida por Espartaco en el siglo I a. C., fue el más radical de todos los enfrentamientos de la época. Levantó un programa que incluía la solidaridad entre los esclavos de todas las ciudades y la acción conjunta para eliminar la esclavitud. El líder, procedente de los sectores ilustrados, dio cuenta de un antagonismo central entre las clases propietarias y los esclavos. Y puso palabras a las cosas:

¿Por qué los fuertes deben servir a los débiles? ¿Por qué los duros deben servir a los blandos, por qué la mayoría debe servir a unos pocos? Custodiamos su ganado y sacamos al ternero sangrante de las entrañas de su madre, aunque no se trate de nuestro rebaño. Construimos estanques donde nunca podremos bañarnos. Nosotros somos la mayoría y estamos obligados a servir a unos pocos. Explíquenme por qué.

Y también:

Ahora que empezamos a hacernos preguntas, [ellos] han dejado de tener poder sobre nosotros. Les aseguro, en cuanto que nosotros comencemos a buscar razones, ellos estarán acabados y se pudrirán como el cuerpo de un hombre a quien han arrancado los brazos y las piernas.

Otro episodio violento de lucha de clases, que alineó a siervos y predicadores heréticos en un bando y del otro a señores feudales, la Iglesia Católica y Lutero, tuvo lugar en el Sacro Imperio Romano Germánico en el siglo XVI. El programa, inspirado por el protestante Thomas Münzer, fue tan radical como el de Espartaco. Se debía destruir los señoríos feudales, los castillos y las iglesias, abolir el sistema de explotación servil, terminar con el pago de rentas, aduanas y diezmos a los “señores de la guerra”, la Iglesia y el Estado. El levantamiento buscó acabar con el modo de producción feudal y con el aparato ideológico que lo justificaba. Para consumar la revolución armada, debía fundarse una liga que abarcara la cristiandad entera, con el objetivo de destruir los poderes existentes y construir una sociedad nueva en la que reinara la comunidad de bienes y la igualdad. Esta insurrección, que también negó la trascendencia de la Biblia y el origen divino de Cristo, fue finalmente aplastada. Münzer fue el Espartaco del siglo XVI.

Una antinomia más templada, entre tories y whigs en Gran Bretaña, también remite a un enfrentamiento entre dos clases sociales. Fue el reflejo partidario del conflicto entre una organización socioeconómica “antigua” y otra “moderna”. Entre el “mundo del atraso” y el “mundo moderno”. Entre un “grupo de estatus” basado en la herencia tory y una clase social ascendente basada en la nueva riqueza mueble (e inmueble) de los whigs. Entre los viejos intereses de una aristocracia terrateniente y de las corporaciones urbanas contrarias a la innovación tecnológica, por un lado, y una nueva burguesía terrateniente, industrial y comerciante de índole exportadora por otro. Un conflicto de clases, de poder, de estatus. La naciente burguesía carecía de tradición, rango, carisma de grupo, prestigio de cuna, instrucción en las armas y educación. Se trataba de “nuevos ricos”, definidos exclusivamente por la propiedad privada de los nuevos medios de producción. Estos “nuevos ricos” fueron considerados intrusos en el sistema estamental aristocrático y tuvieron que dar pelea.

Los recién llegados fueron representados por los whigs en el sistema de partidos inglés. Ambos, whigs y tories, fueron partidos moderados. Los whigs no asumieron el punto más radical del Segundo tratado sobre el gobierno civil de John Locke: el derecho a la resistencia legítima. Y los tories no obstaculizaron todas las reformas de los whigs. Sobre todo, ambos negociaron y se apegaron a un orden constitucional a partir de la “revolución gloriosa” de 1688, una vez terminado el ciclo de Cromwell. Se dirigieron hacia un sistema bipartidista no polarizado, con una tendencia al centro del espectro ideológico. Atrás quedaron los levellers y los diggers que habían tomado parte en la serie de luchas sociopolíticas en las cuatro décadas anteriores. Los primeros fueron partidarios de la nivelación ante la ley. Los segundos, impulsores del reparto igualitario de la propiedad privada de los bienes. Ambos bandos, caracterizados por su radicalidad, resultaron perdedores en el duro conflicto social entablado en la Inglaterra del siglo XVII.

Lucha de clases en el mundo contemporáneo

La contraposición derecha-izquierda entra en el mundo de las palabras en el siglo XVIII, durante la Revolución francesa, por una distribución espacial en la Asamblea Nacional Constituyente. A lo largo del ciclo revolucionario, girondinos, jacobinos y los insurrectos de François-Noël Babeuf perfilaron tres modelos, que tradujeron diferencias de programa político y composición social. Los girondinos impulsaron un modelo liberal: defendieron el voto censitario y tuvieron el apoyo de la burguesía que, como principal beneficiaria de la desamortización de la tierra del clero y de la nobleza, renunció a aliarse con el pueblo aun en las peores circunstancias. Los jacobinos impulsaron un modelo democrático con entonación social: sancionaron el voto universal masculino, consagraron la República y defendieron la propiedad privada de la modesta burguesía rural y urbana: campesinos y artesanos. Por eso lograron sintonizar con el entusiasmo del pueblo sans culotte en las calles y recibieron apoyo de la pequeña burguesía. Los radicales impulsaron un modelo socialista. El Manifiesto de los iguales de Babeuf rompió con la propiedad privada y propuso la comunidad de bienes y trabajos. Con Babeuf nacieron el socialismo moderno, la democracia participativa y la alianza con el proletariado rural y urbano. En su Manifiesto sostiene que “el único medio de llegar a la igualdad de hecho es establecer la administración común, suprimir la propiedad particular; dedicar cada hombre al talento, a la industria que conoce”.

Babeuf fue combatido por el Comité de Salvación Pública y después sentenciado a muerte en 1797, en el período del Directorio. Al igual que las revoluciones de Espartaco y de Münzer, la de Babeuf estuvo dirigida a terminar con la explotación del hombre por el hombre. Al igual que las otras dos, fue derrotada.

En el siglo XX la Revolución rusa derrocó el zarismo y acabó con tres siglos de dinastía Románov. La auténtica revolución popular que protagonizó esta hazaña fue la de febrero de 1917, en que los dirigentes fueron detrás de la masa insurrecta y no a su cabeza, según consigna el historiador británico Orlando Figes. Allí se expresó de manera clara el conflicto entre explotados y explotadores. Posteriormente llegó octubre de 1917, que terminó con el gobierno provisional e instaló un régimen socialista que epilogó en dictadura sobre el proletariado. A lo largo de ese proceso conducido “desde arriba”, la dirigencia bolchevique desdeñó la democracia, en contra de las advertencias de Rosa de Luxemburgo, y edificó una nueva clase explotadora: la “burocracia política emanada del partido”, según expresión del marxista Milovan Djilas en La nueva clase. Un análisis del sistema comunista (1957). A clase depuesta, clase repuesta.

En la Italia de la primera posguerra, la lucha de clases se profundizó a partir de los consejos de fábrica. La respuesta fue el fascismo como “contrarrevolución preventiva”, al decir de la historiadora Luce Fabbri. La Europa interbélica fue usina del nazi-fascismo, con la proscripción de los partidos, la eliminación del movimiento obrero, la subordinación de los trabajadores a organizaciones corporativas verticales, la implantación de dictaduras totalitarias, el encapsulamiento de la sociedad en el Estado, la conversión del aparato institucional en Estado criminal y el secuestro del tiempo privado: después del horario de trabajo había una jornada adicional... al servicio del Partido, del Estado, de la Patria.

Si bien no hay actores políticos constituidos por siempre sino en construcción, la izquierda ha conseguido la adhesión de los trabajadores sindicalizados de la ciudad y el campo, pensionistas, capas medias vinculadas a la cultura, la enseñanza y el arte, cooperativistas, etcétera. También ha promovido la sindicalización de los no organizados y la formalización de informales. Pudo configurar una “coalición distributiva”, dirigida a redistribuir más equitativamente la propiedad social, el estatus y el poder. Puede asumir ideologías distintas: marxismos, socialcristianismos, liberalismos de izquierda, nacionalismos progresistas, socialdemocracias, y combinaciones.

La derecha, por su lado, intenta armar una economía política de actores integrada por la gran empresa nacional y transnacional, capas medias en ascenso e intelectuales orgánicos, capaces de organizar al empresariado. Conforma una “coalición de crecimiento” que apuesta al retiro del Estado de la función productiva, social y reguladora, sobre la base del credo neoliberal. Estos actores generalmente se ven expresados en la aversión a la distribución del ingreso que entraña la ideología neoclásica. Robert Lucas, premio nobel de economía en 1995, puso en palabras esa aversión. Expresó que el mayor “veneno” de la ciencia económica estuvo en que se ha focalizado en la redistribución del ingreso. Estos actores, coagulados en torno a la ideología neoliberal, piensan que el mercado de por sí genera crecimiento del producto interno bruto (PIB). Este, según ellos, opera un “efecto dominó” sobre el crecimiento del empleo y un “efecto derrame” sobre los sectores menos calificados de la economía.

En este sentido Anne Krueger, ex titular del Banco Mundial e impulsora del Consenso de Washington, estableció en la década de 1980 que la adopción de un modelo de apertura en el comercio y de liberación en las finanzas llevaría al crecimiento económico sostenido, el aumento del volumen general de empleo, el incremento más que proporcional de las plazas laborales que requieren menor capital humano y la disminución de la desigualdad. Dicho de forma breve, que si los países dejaban actuar al mercado los efectos serían óptimos, también en el plano social. Los resultados en la región fueron exactamente los opuestos. El crecimiento del PIB durante los años ochenta y noventa fue menor al de las décadas anteriores, y además, volátil. La tasa de desocupación aumentó en la mayoría de los países latinoamericanos, y donde el desempleo bajó, lo hizo de manera poco significativa. La informalidad, la pobreza y la exclusión social aumentaron, mientras el “premio a la educación” disparó la desigualdad en la distribución del ingreso.

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Ilustración: Ramiro Alonso

¿De qué hablamos cuando hablamos de derecha e izquierda? Más allá de lo confuso del panorama actual, derecha e izquierda se diferencian en la manera de pensar diez grandes asuntos: el modelo de acumulación y desarrollo, el modelo de distribución, el modelo de ciudadanía, el modelo de criminología, el modelo cultural, la naturaleza de los bienes públicos, el modelo de Estado, el retrato de la sociedad, el modo de percibir el sistema-mundo, y el modelo de Estado de bienestar.

1) Desarrollo como sacrificio / Desarrollo como libertad

En cuanto al modelo de acumulación, la derecha tiene un criterio minimalista: reduce el desarrollo al crecimiento del PIB. El desarrollo social sería una consecuencia más o menos automática del aumento económico. Mientras tanto, la izquierda sostiene un concepto amplio de desarrollo, que integra dimensiones sociales, políticas y ecológicas.

Amartya Sen, nobel de economía en 1998, expresa esta dicotomía al distinguir dos perspectivas de desarrollo. La primera es descripta con tres palabras: “sangre, sudor y lágrimas”. Esta visión es indiferente a plazos y costos sociales. El desarrollo llega por la acumulación sucesiva de esfuerzo infrahumano, para cuyo logro los derechos laborales y sociales constituyen un obstáculo. En argot neoliberal, son “rigideces” que se interponen entre la oferta y la demanda. Esas “rigideces” consisten en la presencia de formatos de diálogo social y negociación salarial; salario mínimo y categorías ocupacionales; derecho a vacaciones pagas e indemnización por despido; modalidades de salario social como salud, jubilaciones y cuidados. Este modelo de desarrollo fue el que se impuso a partir de los años setenta en la región y el mundo.

En esa época hubo una gran transformación del sistema capitalista mundial. La gran empresa vertical se convirtió en empresa horizontalmente integrada mediante un complejo sistema de subcontrataciones por regiones. Sus consecuencias fueron la deslocalización productiva y una presión competitiva entre los países, tendiente a reducir los estándares laborales, estableciendo una “carrera hacia abajo”. Las empresas buscaron menores costos laborales y se generalizó un tipo de competitividad adversa al desarrollo sustentable: “competitividad espuria” la llamó el economista cepalino Fernando Fajnzylber. Al revés de la “competitividad auténtica”, que busca jerarquizar la calidad sobre el costo, la competitividad espuria se basa en el mejoramiento de la eficiencia en procesos y productos para abaratar costos. América Latina, bajo el Consenso de Washington, compitió con los países asiáticos para abrir una avenida en el mercado internacional sobre la base de una competitividad basada en costos, lo que generó problemas de sustentabilidad social del modelo. Si la competitividad se basa en reducir costos sociales del salario para abaratar el producto final, ¿qué sostén social puede tener? ¿Hasta cuándo puede llevarse el ciclo de mercado en contextos de un continente de desigualdad extrema?

Entre los instrumentos de esa nueva economía se cuentan la tercerización o la subcontratación de fuerza de trabajo en terceros países donde existen estándares laborales desvinculados de las instituciones de protección social (trabajo informal); el teletrabajo, donde la sindicalización queda obstaculizada o anulada (desindicalización); la relocalización, que tiene lugar cuando las multinacionales contratan actividades de ensamblaje o producción en terceros países donde los estándares de trabajo son menores o nulos (maquila). En consecuencia, en estos contextos de reestructuración capitalista global, la relación de empleo se vuelve más mercantil y menos laboral. Además, las pequeñas y medianas empresas compiten con posibilidades decrecientes de mantenerse dentro de la formalidad. De hecho, la precariedad del empleo y la informalidad aumentaron drásticamente en América Latina.

En contraste, la segunda perspectiva entiende el desarrollo como un proceso en el que derechos políticos y sociales operan sin restricciones y donde la “libertad” en un doble rol, como medio y como fin, ocupa una posición central. Así, el desarrollo no se reduce a crecimiento, sino que integra el desarrollo ambiental y el ejercicio de los derechos de la ciudadanía. Además, se entiende que la falta de equidad social erosiona las propias bases del crecimiento: frena la movilidad social, excluye del mercado de trabajo formal a grandes contingentes que podrían agregar valor a la economía, expulsa del consumo a la población vulnerable, imposibilita que la mayoría logre acceder a oportunidades y capacidades para funcionar con eficacia y libertad.

Esta perspectiva, que critica el desarrollo como acumulación del sacrificio, advierte sobre las externalidades negativas, dado que al aumentar la desigualdad, aumenta la violencia. Advierte también contra otra modalidad que ha asumido la acumulación de capital en las regiones subdesarrolladas durante los últimos 40 años: el desarrollo por la vía criminal. La socióloga Saskia Sassen ilustra sobre las actividades de ese tipo de desarrollo: narcotráfico, tráfico de órganos, trata de blancas, comercio sexual de niños, tráfico de inmigrantes en busca de empleo, tráfico ilegal de mujeres y niñas para la industria del entretenimiento y el sexo, y mercado de la prostitución. La autora responsabiliza a las instituciones financieras internacionales por este desarrollo anómico, causante de la vulneración masiva a los derechos humanos:

Cuando el Banco Mundial decide financiar un gran complejo turístico en República Dominicana como estrategia de desarrollo económico, enseguida aparecen las autopistas “invisibles” que conectan ese país con Ucrania, Rusia y Polonia, de donde se traen las mujeres. Por otro lado, desde República Dominicana hay una autopista que va a Frankfurt porque en Alemania las mujeres latinas son muy importantes para el circuito de la prostitución. Entonces, en la medida en que el turismo global se vuelve una estrategia básica de desarrollo económico y la industria del entretenimiento es una clave para estos complejos industriales de ciudades que desarrollan el turismo como eje fundamental, la industria del sexo se vuelve cada vez más importante. La banca mundial apoya directamente este circuito de tráfico.

Además, en un modelo económico como el que se ha impuesto, los sectores medios desertan de los bienes públicos y operan la “salida” hacia el mercado. O sea, lo que antes ofrecía el Estado, ahora los sectores pudientes lo compran en el mercado: educación, salud y seguridad ciudadana. Así, los bienes públicos dejan de tener voces influyentes que frenen o impidan el deterioro de su calidad. Y quienes permanecen en el sistema, por ejemplo en el sistema educativo, quedan rehenes de este deterioro. Una consecuencia es la segmentación educativa: una educación para ricos, otra para la clase media y otra para los pobres. Otro efecto es la expulsión del sistema de los sectores bajos, que dejan de considerar beneficiosa la educación como inversión de largo plazo. En breve, desintegración social.

2) Mercado / Estado

En cuanto al modelo de distribución, la derecha cree que el mercado es la institución que mejor asigna recursos, mientras que la izquierda entiende que el Estado debe corregir ex post facto las asimetrías que arrojan los mercados primarios: de tierras, de capitales, de empleo y de bienes. Por otro lado, la derecha entiende que no le compete tener políticas públicas que mitiguen la desigualdad (aunque sí la pobreza) porque es “natural”. Entiende que la desigualdad deriva de “talentos”, “méritos” y “esfuerzos” de los individuos y que, por lo tanto, es “justo” que exista. La derecha naturaliza las desigualdades estructurales, y por eso percibe en el “mérito” el desiderátum de una sociedad justa. Por el contrario, para la izquierda la desigualdad deriva de una distribución desigual de la riqueza. Entiende que la desigualdad es persistente gracias a mecanismos como la plusvalía (trabajo no pago) y la acumulación de oportunidades, que recaen siempre en las mismas manos. Y enfatiza la condición hereditaria de la riqueza. En ese sentido, el libro El capital en el siglo XXI, de Thomas Piketty, prueba que la sociedad contemporánea ha regresado al “capitalismo patrimonialista”, en el que las palancas de la economía no son controladas por individuos con talento, sino por dinastías familiares. Actualmente, las rentas del capital tanto como la riqueza heredada son canales para la reproducción de la desigualdad.

La derecha defiende la propiedad privada, su transmisión vía herencia y la mercantilización de la sociedad. Mientras tanto, la izquierda defiende el acceso de todos a bienes públicos, por fuera de las lógicas de mercado. Por ejemplo, cuando el trabajador obtiene salario mínimo, horarios acotados, condiciones laborales, derecho de despido, seguros sociales, entonces ha logrado poner límites a su antigua condición de mercancía. Ha logrado salario social, una desmercantilización parcial. Jurídicamente, equivale al tránsito desde el derecho mercantil al derecho laboral y de seguridad social. Mercantilizar significa, en el caso del factor trabajo, la trayectoria inversa: perder o “flexibilizar” el acceso o el mantenimiento de derechos laborales y sociales en aras de una relación de contrato privado, regido por el Código Civil o Comercial. Y eso fue lo que impulsaron los países bajo el nombre “reforma laboral” durante los años noventa en la región. En algunos países, han regresado por sus fueros.

3) Ciudadanía económica / Ciudadanía social

En cuanto al modelo de ciudadanía, la derecha neoliberal jerarquiza la libertad del productor y la “soberanía del consumidor”. Por su lado, la izquierda prioriza la ciudadanía social. Amartya Sen, por ejemplo, se pregunta por qué debe considerarse el hambre y el analfabetismo menos importantes que las libertades individuales. Los derechos de ciudadanía social se vinculan con el acceso a bienes públicos de alta calidad provistos a título gratuito, al margen del mercado y en calidad de derechos universales, con el propósito de cubrir todos los riesgos sociales de los habitantes, desde que nacen hasta que mueren. El propósito último es producir una “sociedad de semejantes”, en la que todos puedan compartir una misma “herencia social” en términos materiales y simbólicos. El vehículo de construcción de esa ciudadanía social es el Estado de bienestar, tan criticado por el neoliberalismo.

Pero la derecha neoliberal asesta cuatro tipos de crítica al Estado de bienestar: económica, política, al modelo de ciudadanía, y crítica de tipo redistributiva.

La crítica económica se basa en tres argumentos: “ineficiencia” en la asignación del gasto público, “trampas del bienestar” y “combate al mérito”. Para el neoliberalismo, el Estado de bienestar es caro e ineficiente porque hace un mal direccionamiento del gasto público: en vez de dirigirlo a la población vulnerada, lo hace a toda la población, incluido el segmento que podría financiarlo con su dinero. Además, las “fallas de mercado” (monopolios, monopsonios, cárteles) que atentan contra la eficiencia en la asignación de recursos no son corregidas sino agravadas por el Estado, y epilogan en “fallas de Estado”. Incluso más, el Estado es fuente de ineficiencia ampliada por ausencia de competencia, por el estatuto de inamovilidad de sus funcionarios y por la impunidad asegurada por la ley ante la ineficiencia. Asimismo, el Estado invierte cada vez mayores recursos en bienestar sin conexión con logros invariablemente acotados, con lo cual se transforma en productor directo de ineficiencia. La segunda crítica económica consiste en las “trampas del bienestar”. Los individuos, una vez que son despedidos de sus puestos de trabajo, se amparan en el seguro de paro y, a la vez, siguen trabajando “en negro”, incentivando el empleo informal, restando aportes a la seguridad social, contrayendo la recaudación pública, imponiendo una carga adicional al Estado sin contraprestación y agudizando la ineficiencia económica. La tercera crítica económica postula que el Estado de bienestar es enemigo del mérito: premia al que deja de trabajar e incentiva su conversión en dependiente crónico del seguro de paro, olvidando que este no se otorga para siempre.

La crítica política que realiza el neoliberalismo postula que los derechos sociales son productores de crisis fiscales y fuentes de inestabilidad democrática. El sistema político sufre un proceso de “calentamiento” al recibir una sobredemanda social a la que no puede responder. Una segunda crítica de índole político va más allá: las políticas sociales funcionan como mecanismos de control y constituyen, según Friedrich Hayek, “el camino hacia la servidumbre”, que identifica con el socialismo.

La crítica al modelo de ciudadanía estriba en que los derechos sociales incentivan “comportamientos pasivos” de los pobres, que reciben beneficios sin ofrecer nada a cambio. Además, indisponen a la disciplina laboral, generan clientelas dependientes del Estado e incentivan el “rentismo” de los sindicatos. Esta literatura acuña los conceptos free riders (los que viajan sin pagar boleto) y rent seekers (buscadores de renta estatal).

Por último, la derecha neoliberal asesta críticas redistributivas al Estado de bienestar. El Estado, al establecer políticas sociales universales, brinda un servicio financiado por todos a los sectores de renta media y alta, servicio que estos sectores podrían solventar con gastos propios. El resultado agregado es una redistribución regresiva. Por eso aboga por políticas focales, que son más baratas: “políticas pobres para pobres”, ha dicho el economista Rubén Lo Vuolo.

Allí los problemas son tres. Primero, son políticas pobres porque asignan un magro presupuesto y señalan al pobre con un estigma social. Segundo, la focalización mejora teóricamente la redistribución del ingreso a costa de lesionar la integración social. Tercero, los bienes públicos ofrecidos sólo a población vulnerada eliminan la posibilidad de reclamo ante deterioros en el servicio. Porque los pobres, a diferencia de las personas de clase media y alta, no detentan influencia en los poderes públicos, carecen de poder de cabildeo y no acceden a los medios de comunicación para ventilar situaciones críticas. Sin embargo, los neoliberales proponen el desmantelamiento parcial o total de las políticas universales del Estado de bienestar e impulsan programas workfare, que anexan obligaciones de trabajo comunitario. El beneficio del Estado debe recibir una contraprestación de parte del beneficiario. El objetivo es alentar a los desempleados a buscar empleo en el mercado laboral, evitando las “trampas del bienestar”.

Por último, mientras la tradición iniciada por la modernidad pone énfasis en los derechos, los neoliberales enfatizan las obligaciones. El título del libro de Lawrence Mead de 1985 lo expresa con elocuencia: Beyond Entitlement: The Social Obligations of Citizenship.

4) Populismo punitivo / Derecho penal garantista

En cuanto al modelo criminológico, la derecha ha insistido históricamente en endurecer el derecho penal en términos delictivos y punitivos. Se ha llamado “populismo punitivo” a la inflación penal tanto como a la inflación punitiva. También es partidaria del “gatillo fácil”, camino que abre paso a una espiral de ejecuciones extrajudiciales.

Una derecha extrema defiende el “derecho penal del enemigo”, que consiste en tratar al delincuente no como individuo sujeto de derechos, sino como enemigo de la sociedad. Así lo postularon Günther Jakobs y Cancio Meliá. El planteo deriva en la conformación de dos cuerpos normativos: uno a ser aplicado a los “ciudadanos” y otro para los “enemigos”. Esta dualidad normativa es contraria al concepto de ciudadanía que se ha impuesto en los últimos dos siglos, para el cual la plataforma de derechos es la misma para todos y sólo admite desigualdades para representar y beneficiar a los colectivos de menor poder.

La izquierda democrática, en cambio, es contraria al endurecimiento de las penas y a la creación de nuevos tipos delictivos; también es partidaria de un modelo garantista. Además, mientras la izquierda concibe los delitos de violencia anómica en términos de responsabilidad social cimentada en estructuras capitalistas, patriarcales y racistas, la derecha se concentra exclusivamente en la responsabilidad individual frente al delito común.

Por último, la derecha repara poco en los “delitos de guante blanco”, mientras que la izquierda pone el acento en que quienes elaboran la norma penal y las instituciones que imparten justicia están influidos por la clase social y son expresión de las relaciones desiguales entre clases. Por eso la derecha penaliza el hurto simple de manera superlativa en relación con los delitos de “guante blanco”, ejecutados por sectores acomodados. La izquierda abraza así la “criminología crítica”, en la cual la clase social importa.

5) Tradición, familia y propiedad / Cambio, arreglos familiares, propiedad social

En cuanto al modelo cultural, la derecha basa su mundo de vida en una tríada: tradición, familia y propiedad. Para esta, la identidad colectiva no es proyecto sino memoria, no es apertura al futuro sino ligazón al pasado, y la familia tiene un único formato: nuclear, biparental, heterosexual, con jefatura masculina. Por último, la derecha no concibe al individuo disociado de la propiedad: la propiedad está en la misma línea de importancia que otros bienes jurídicos, como la vida o la libertad.

En las antípodas, la izquierda es contraria a la tradición y favorable al cambio; contraria a un único modelo de familia y favorable a múltiples arreglos familiares; contraria a la propiedad privada concebida como valor absoluto, opuesta a que se sitúe por encima de otros bienes jurídicos, partidaria de que sea limitada por razones de interés público.

También hay posicionamientos antagónicos en torno al valor del progreso: la izquierda le demanda “imposibles” a la política, mientras que la derecha reduce la política al “arte de lo posible”. La derecha ha rechazado metódicamente el horizonte de progreso y las reformas que lo hacen posible. Mientras, la izquierda concibe la política como laboratorio de reformas.

En este sentido, el economista Albert Hirschman describe un conjunto de discursos reaccionarios, contrarios a la expansión de los derechos ciudadanos. Los resume en tres tesis: la “tesis de la futilidad”, la “tesis de perversidad” y la “tesis del riesgo”. Su libro Retóricas de la intransigencia, de 1990, escrito en el contexto de avance del “pensamiento único” impuesto por el neoliberalismo, refiere a la manera retrógrada de concebir la ciudadanía por parte de las derechas a lo largo de la historia contemporánea. Las tesis de futilidad, perversidad y riesgo postulan, respectivamente, que el Estado de bienestar no soluciona los problemas que pretende resolver (mucho esfuerzo para resultados inútiles), que sus logros contradicen sus objetivos (mucho esfuerzo para un resultado contrario al perseguido) y que su intervención pone en “peligro” la gobernabilidad, la democracia y la legitimidad sistémica (mucho esfuerzo que, paradójicamente, coloca a la sociedad frente al apocalipsis). Hirschman atrapa con el mismo lazo una muestra representativa de autores contrarios al progreso: desde los enemigos de la Revolución francesa (y partidarios de la Restauración) hasta los enemigos del Estado de bienestar (y partidarios del mercado). De esa forma, muestra la falacia ideológica de quienes advierten que las reformas progresistas están destinadas a la inutilidad, el fracaso o el colapso, cuando la historia muestra que las democracias plenas y los estados de bienestar han mejorado la calidad de vida de la ciudadanía.

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Ilustración: Ramiro Alonso

6) Bienes públicos naturales / Bienes públicos construidos

La derecha neoliberal cree que existen bienes públicos y bienes privados por naturaleza. Según la teoría económica, los bienes públicos tienen tres rasgos: no son sujetos a división para su consumo personal; son “no exclusivos”, por la condición de que su consumo por unos no excluye el consumo por parte de otros, y son “no rivales”, porque el consumo de uno no reduce la posibilidad del consumo por otros. Ejemplos: el agua, el calor, el aire. Los bienes privados, en cambio, son “divisibles”, “rivales” y “exclusivos”.

Sin embargo, la teoría económica neoclásica toma por natural lo que en realidad es construido. Por ejemplo, bajo el Chile de Augusto Pinochet, la salud, la educación y el retiro por vejez fueron convertidos de bienes públicos a bienes privados, objeto de compraventa en el mercado. Primero, el sistema educativo se organizó en torno a estrategias de subsidio a la demanda: el Estado otorgó váucheres a las familias, con valores reales ínfimos, que debían ser complementados con gasto del bolsillo. Segundo, se crearon mercados y cuasimercados en la salud, las instituciones de salud previsional (Isapres). Tercero, se privatizaron los fondos de pensiones, que cotizan en bolsa y son administrados por empresas privadas, llamadas aseguradoras de fondos de pensiones (AFP). Se aplicaron, pues, tres mecanismos principales de mercantilización: subsidio a la demanda, liberación de mercados y creación de mercados nuevos (Isapres y AFP). Esta conversión fue realizada manu militari, sin discusión, por parte de una tecnocracia neoliberal bajo el ala del terror de Estado. La conversión de un bien público en bien privado, como ocurrió en Chile y otros países, muestra que los bienes no son “naturalmente” públicos o privados, como afirma el neoliberalismo, sino que adquieren esa condición en virtud de la política y los desbalances de poder.

Tal vez por eso Chile, con el triunfo aplastante del Apruebo en el plebiscito del 25 de octubre, se pone en camino de derogar la constitución y reescribir el pacto ciudadano sobre una plataforma amplia de derechos, entre los cuales se cuentan los sociales y, con ello, la posibilidad de que el agua, la salud, la educación y la vivienda salgan de la órbita del mercado y se conviertan en bienes públicos.

7) Desregulación / Regulación estatal

En cuanto a la conceptualización del Estado, la derecha defiende la desregulación para hacer cumplir los contratos, mientras que la izquierda entiende que la regulación estatal es central en los mercados de bienes, de capitales, de empleo y de tierras. Durante las dos últimas décadas del siglo XX, en América Latina se llevaron a cabo reformas neoclásicas dirigidas a desregular mercados. Eso trajo problemas que la derecha neoliberal ignoró. Desde la literatura especializada se han formulado las siguientes críticas.

En primer lugar, la reforma neoliberal no tiene en cuenta que el sistema privado de jubilaciones, por ejemplo, no es inmune a la intervención política del Estado. No es inmune porque “entre 57% y 90% del fondo de pensiones [en la región] estaba invertido en 2003 en títulos públicos de deuda pública y el Estado fija el interés, lo cual determina el rendimiento del fondo y el monto de la pensión futura”, afirma el especialista Carmelo Mesa-Lago en el artículo “La reforma de las pensiones en América Latina. Modelos y características, mitos y desempeños, y lecciones”.

En segundo lugar, la reforma neoliberal soslaya la condición social de los servicios. “La ciudadanía como totalidad se beneficia de la provisión de estos servicios sociales, sea o no parte activa del intercambio entre proveedor y usuario, de la misma forma que la sociedad en su conjunto se beneficia de los bajos índices de pobreza y los altos índices de escolarización que existen en un país. Por ende, los resultados del servicio no pueden limitarse al intercambio directo entre usuario y proveedor”, dicen Fernando Filgueira y otros en Universalismo básico: una alternativa posible y necesaria para mejorar las condiciones de vida en América Latina.

En tercer lugar, se generan problemas de sustentabilidad en los programas financiados con fondos públicos, por déficit de incentivos en mantenerlos. Esto ocurre porque ciertos grupos siguen financiando las políticas sociales clásicas (educación, salud pública), pero no reciben sus beneficios. A esto se puede sumar una tensión fiscal complementaria. La renuncia del Estado a recaudar entre los sectores superiores de ingreso (que ahora contratan sus servicios en el mercado) prepara el terreno para el financiamiento de programas residuales sin base fiscal sostenible.

En cuarto lugar, la posición neoliberal pretende “direccionar el gasto”, pero no repara en la integración social. La separación de la población en torno del eje “capacidad de pago” puede mejorar teóricamente la progresividad del gasto, pero al costo de fomentar una separación entre las personas y obturar su integración social, como se refirió. Al mismo tiempo, coopera con producir configuraciones ciudadanas duales, en las que un núcleo accede a buenos servicios privados mientras que el resto debe recurrir a prestaciones de rango y calidad inferiores.

En quinto lugar, existe una relación estrecha entre la eficiencia de la privatización y el poder regulador del Estado. Como el Estado en América Latina tiene problemas de fiscalización, la política pública resulta capturada por grupos poderosos. La privatización sin un Estado capaz de regular y sin una ciudadanía con capacidad de controlar resulta en mayor ineficiencia y corrupción, de acuerdo a Ernesto Isuani en “Política social y dinámica política en América Latina. ¿Nuevas respuestas para viejos problemas?”. La privatización convirtió a empresas públicas monopólicas de la región en monopolios privados, sin capacidad para regularlos.

8) Estratos / Clases sociales

Sobre el retrato de la sociedad hay al menos dos puntos clave. El primero refiere a la polaridad individualismo-vínculo social, que diferencia a la derecha de la izquierda. A la derecha le interesa el individuo: su libertad en el plano económico y las “libertades negativas” en el plano político: o sea, el derecho “de no poder ser ni arrestado, ni detenido, ni muerto, ni maltratado de manera alguna a causa de la voluntad arbitraria de uno o varios individuos”, en palabras de Benjamin Constant. La izquierda, sin oponerse a ese tipo de libertades, se ocupa sobre todo del vínculo social, del cemento entre los humanos, del conjunto de solidaridades que posibilita un orden social más justo. También le interesan las “libertades positivas”: la libertad para participar y formar parte de una empresa colectiva.

El segundo punto de divergencia refiere a la estratificación de la sociedad. La derecha no cree que existan clases sociales, sino estratos. A partir de allí, no percibe obstáculos estructurales a la movilidad social. Por su lado, la izquierda sustenta la noción de estructura de clases sociales derivada del marxismo. La noción de clase social se define a partir de la propiedad (o no) sobre los medios de producción y de cambio. Pero hay más dimensiones contenidas en sus textos. La clase social, en tanto construcción de un sujeto a partir de una masa, implica cuatro dimensiones adicionales: el sentido de pertenencia a un mismo cuerpo (identidad), la percepción de que capitalistas y gerentes del capital constituyen adversarios en el conflicto de clase (oposición), la capacidad organizativa para extender una demanda clasista local al universo de los trabajadores (totalidad) y la construcción de una ideología capaz de ofrecer un programa alternativo (alternativa).

El estrato, en cambio, es una categoría estadística definida por un conjunto de expertos según atributos individuales como ingreso, riqueza, empleo, nivel educativo, prestigio ocupacional, barrio, etcétera. Mientras el concepto de estratificación proviene de la tradición estructural-funcionalista en que los individuos son ordenados en celdas a partir de jerarquías continuas sin mayores obstáculos a la movilidad social ni tendencias a la desigualdad persistente, el concepto de estructura de clase pertenece a la tradición marxista, y se vincula con las fronteras duras que separan a los propietarios de medios de producción de los no propietarios. Para la izquierda, en efecto, la movilidad social ascendente está obturada por mecanismos estructurales, como la herencia.

La metáfora de Pierre Bourdieu según la cual la sociedad es como un juego de cartas puede ayudar a pensar la desigualdad, aunque con límites: todos reciben cartas, pero a la vez a cada uno le toca un set de cartas distintas; a algunos mejores, a otros peores. Por eso, la desigualdad importa. Del otro lado, también importa la manera en que cada uno juega esas cartas. Sin embargo, hay dos precisiones que deben hacerse al planteo de Bourdieu. Primera: en un juego de cartas son varias las “manos” que se juegan, y el azar puede perjudicar al jugador en una mano y beneficiarlo en otra, de tal manera que en los grandes números queden compensadas ganancias y pérdidas. Sin embargo, esto no ocurre en la vida social, dado que los activos de origen con que cuenta una persona suelen ser estables a lo largo de la vida. Salvo por azar, ningún pobre se convierte en dueño de una empresa acaudalada. Y al revés, salvo excepciones, nadie que provenga de un hogar multimillonario termina en situación de calle. Segunda precisión: por mejor que juegue quien recibe cartas “malas”, no estará en condiciones de ganar la partida frente a las cartas “buenas” recibidas por otros jugadores. En la sociedad, este proceso es incluso más acentuado. Un conjunto de gente siempre recibe cartas malas y una minoría siempre recibe cartas buenas. Por mejor que uno juegue una y otra vez las cartas malas, a lo sumo podrá llegar a la línea de flotación, cambiar de celda de ingreso o acceder a un mejor empleo, pero no podrá emigrar de la clase social en la cual nació.

9) Convergencia mundial / Asimetría global

Sobre el modo de percibir el sistema mundo también hay diferencias entre derecha e izquierda. Así como la derecha no percibe que existan obstáculos internos a la movilidad social de los individuos, tampoco cree que existan restricciones exteriores a la movilidad internacional de los países. Se niega a ver la relación asimétrica entre países centrales y países periféricos, como si todos tuvieran la misma fuerza al momento de imponer una agenda de política pública. Como si bajo marcos de economía global, no hubiera habido fuerzas globalizantes y fuerzas globalizadas. Es una visión monoeconómica que apuesta a la convergencia a largo plazo entre todos los países del mundo.

La izquierda, en cambio, rechaza la visión monoeconómica de la economía clásica, descree de las ventajas comparativas de los países y afirma que existe una frontera dura entre los países formadores y los tomadores de decisiones en el mapa global. La izquierda también ha teorizado sobre el imperialismo como fenómeno que abarca múltiples dimensiones: financieras, comerciales, políticas, militares y culturales, y también desde la izquierda se elaboró la reflexión sobre la dependencia en términos de centro-periferia.

En mi opinión, la teoría de la dependencia acertó en postular la hegemonía creciente de las multinacionales y de los organismos capitalistas multilaterales en las áreas periféricas, pero no acertó en eliminar todo margen para el desarrollo dentro de los contextos de dependencia. Para los sociólogos Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto el desarrollo puede prosperar a pesar de los límites impuestos por la dependencia, pero en las demás versiones dependentistas el desarrollo es incompatible con la dependencia. En vez de “desarrollo más que tardío”, habría subdesarrollo. En vez de burguesías nacionales habría lumpenburguesías, convertidas en accionistas minoritarias del capital transnacional. En vez de capitales, habría capital monopólico. En vez de comercio exterior e inversión extranjera directa, los países del tercer mundo debían romper el vínculo de subordinación y hacer la revolución. La explotación de los países periféricos por los países centrales y la remesa de fondos hacia las casas matrices serían sendas vías del “desarrollo del subdesarrollo”.

En breve, a partir de estos puntos de vista, ni la derecha podría explicar los fenómenos persistentes del subdesarrollo en América Latina, África y regiones de Asia ni la izquierda dependentista podría dar cuenta del salto dado al primer mundo por parte de tres conglomerados de países: Canadá, Australia y Nueva Zelanda en los años cincuenta del siglo XX; los países del sudeste asiático a partir de los años setenta, y China y otros asiáticos desde los ochenta.

10) Estado de bienestar residual / Estado de bienestar universal

Derecha e izquierda también difieren sobre el alcance dado al riesgo social. La derecha defiende la existencia de un Estado de bienestar de tipo residual, que traduce una concepción restringida del riesgo social. Para la derecha, individuos de “riesgos buenos” deben pagar por su atención médica, educación y cuidados, mientras que el Estado sólo debe cubrir los “malos riesgos”, a quienes cayeron por debajo de un mínimo. Para la derecha la intervención del Estado es subsidiaria, debe darse sólo en los casos en que haya “fallas de mercado” o imposibilidad de protección social por parte de la familia.

En cambio, la izquierda defiende un concepto amplio de riesgo que remite a la solidaridad de la sociedad consigo misma. Se basa en la idea de convertir el Estado en una institución que cubra un arco amplio de riesgos, sin contraprestación económica, durante todo el ciclo vital de las personas. En cuanto a los modelos de Estado de bienestar, el sociólogo Gosta Esping-Andersen los ha clasificado en tres para los países desarrollados: a) el corporativo-conservador, en que las redes de protección son patrimonio exclusivo de quienes trabajan en el mercado formal y de sus familiares directos; b) el liberal, en que el Estado interviene a manera de ambulancia con redes de protección de bajo presupuesto y calidad mediocre, en defecto del mercado y la familia, y una vez que el individuo desciende de un piso mínimo de bienestar; y c) el socialdemócrata, en que las redes de protección consisten en servicios provistos por el Estado y cubren todos los riesgos sociales y a todos los individuos por la sola condición de pertenecer a una comunidad política, durante todo el ciclo vital. From womb to tomb, según la expresión de William Beveridge.

El mayor problema del modelo de Estado de bienestar liberal-residual es el “dualismo” entre sujetos de riesgos aceptables, que pueden valerse por sí mismos en el mercado, y sujetos de riesgos inaceptables, que deben depender de la asistencia pública y no escapan fácilmente al estigma. Otro de los problemas es de resultados: el Estado de bienestar liberal es el que logra los menores niveles de reducción de desigualdad. Por otro lado, el mayor problema de los estados de bienestar de tipo corporativo-conservador es que conciben el derecho al bienestar a partir de la condición de trabajador dentro del mercado formal de empleo: los informales están excluidos del aseguramiento, salvo salud y educación.

El mantenimiento de la estratificación de los trabajadores es otro de los problemas: los seguros varían en rango, cobertura y calidad. La tipología de Esping-Andersen no se aplica a América Latina, dado que su Estado social fue en la región levantado sobre bases corporativo-conservadoras y, por lo tanto, no logra discriminar entre tipos de estados de bienestar. Además, el modelo no ha viajado bien a través del Atlántico, porque los presupuestos sobre los que fueron construidos los estados de bienestar en Europa nunca se verificaron en América Latina: no hubo en la región pleno empleo ni formalización de la economía.

El Estado de bienestar divide dos hemisferios ideológicos

Los diez rasgos de izquierda referidos anteriormente son importantes, pero un gobierno de izquierda se define sobre todo por tres cosas. Primero, por ampliar el arco de riesgos sociales a cargo del Estado y asignar presupuesto social en función de criterios ajenos al mercado (Estado de bienestar). Segundo, por instalar condiciones de menor desigualdad en las relaciones entre capital y trabajo (Estado laboral). Tercero, por redistribuir de manera progresiva los recursos que extrae (Estado fiscal).

Eric Hobsbawm afirma que el Estado de bienestar singulariza históricamente a la izquierda en el siglo XX, más que otros rasgos. Dicho de manera breve, la izquierda se mide por la centralidad asignada al fortalecimiento de un Estado de bienestar cuya definición del riesgo social sea generosa, con prestaciones homogéneas y de alta calidad, que reconozca derechos a todos los ciudadanos y no exija a cambio agradecimiento político ni contraprestaciones de ningún tipo. Esta centralidad implica jerarquía presupuestal y un volumen importante de personas empleadas en prestar servicios públicos de carácter social: educación, salud, cuidados, seguros, vivienda. Al respecto, dice Hobsbawm:

El gasto en bienestar [en los años sesenta y setenta en Europa] se convirtió en la mayor parte del gasto público total, y la gente dedicada a actividades de bienestar social pasó a formar el conjunto más importante de empleados públicos [...] Ya a finales de los años setenta todos los estados capitalistas avanzados se habían convertido en “estados de bienestar” semejantes, y en el caso de seis estados (Australia, Bélgica, Francia, Alemania Federal, Italia, Holanda) el gasto en bienestar social superaba el 60% del gasto público.

En Uruguay, el Estado de bienestar singularizó al país en el mundo, a tal punto que el politólogo sueco Göran Lindahl llegó a Uruguay impulsado por la siguiente pregunta: ¿cómo un país pequeño, periférico y sin riquezas logró fundar la democracia política y la democracia social (Estado de bienestar) antes que países más ricos? Una pregunta similar impulsó al historiador estadounidense Milton Vanger a investigar el fenómeno batllista, tras el Fair Deal de Franklin D Roosevelt. El batllismo de principios del siglo XX abrió una amplia agenda de reformas que, entre otros capítulos, incluyó la construcción de un animal casi inexistente por aquellos tiempos: el Estado de bienestar.1 A esa obra en general y esa construcción en particular pretendió poner fin la coalición conservadora en 1916. Un siglo después, el Frente Amplio (FA) impulsó un cambio en varios frentes, incluyendo el área social. Al igual que José Batlle y Ordóñez, recibió la oposición de la derecha, pero los cambios siguieron su curso por contar con mayoría parlamentaria. En síntesis, los siglos XX y XXI se transformaron en productores de ciudadanía social en regiones acotadas del planeta por efecto de un “giro a la izquierda” en algunos países.

Expansión del Estado de bienestar en el Uruguay del siglo XXI

Un caso que ilustra la importancia del Estado de bienestar es el de los gobiernos del FA. En Uruguay, tras una enérgica fundación durante el primer batllismo y su expansión durante el batlleberrismo, el Estado de bienestar entró en una fase de plano inclinado a partir de los años sesenta. Sin embargo, se inició una recuperación parcial a fines del siglo pasado, seguida de una refundación en el siglo XXI. La recuperación parcial tuvo lugar durante el período 1995-2000, a través de una reforma educativa de la enseñanza no universitaria, a cargo de Germán Rama.

La refundación del Estado de bienestar en Uruguay fue obra del FA entre 2005 y 2020, y estuvo dada por una reforma laboral y social que extendió derechos y mejoró prestaciones con sentido redistributivo.

Primero, la reforma laboral del FA contravino las indicaciones de las instituciones financieras internacionales, que prescribían políticas de flexibilización laboral, disminución del número de funcionarios públicos, reducción del poder de los sindicatos sobre el puesto de trabajo y descenso del salario mínimo. El FA entendió que el empleo necesitaba un nuevo marco institucional en que los poderes desiguales del capital y el trabajo pudieran negociar salarios y condiciones laborales en términos de menor inequidad. Por eso reinstaló los Consejos de Salarios —creados por la Ley 10.449 en 1943— tras 15 años de no convocatoria, aunque con cambios. Los principales cambios de la Ley 18.566 (2009) fueron la reimplantación ampliada de los Consejos de Salarios, la ley de salario mínimo, la formalización del empleo y la creación del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop). En primer lugar, la ampliación de los Consejos de Salarios implicó dos transformaciones: cambios en la estructura de negociación colectiva dada por el formato tripartito, en que el Estado abandonó el libre juego de las fuerzas del mercado para la determinación de salarios, y cambios en la cobertura, porque se extendió a tres nuevas categorías laborales no contempladas por la ley de 1943: los asalariados rurales, el servicio doméstico y el funcionariado público. En segundo lugar, la ley de salario mínimo significó un incremento de 22% respecto de los sueldos vigentes hasta entonces. En tercer lugar, la formalización de la economía se extendió por tres vías: por categorías laborales específicas, por la inclusión en la nómina salarial de trabajadores rurales y domésticos, y por el aumento del poder de fiscalización del Banco de Previsión Social. En cuarto lugar, se creó el Inefop, con el objetivo de articular políticas de empleo, políticas macroeconómicas, políticas sectoriales de desarrollo y el comportamiento del mercado de trabajo. Los efectos agregados de estas políticas, en el marco de una macroeconomía estabilizada, tuvieron los siguientes resultados: mayor peso de los trabajadores en la negociación colectiva, recuperación ordenada de las fuertes caídas del salario real registradas en los años previos, reducción de la fuerza de trabajo informal, mejora del salario real, del salario medio y de la distribución del ingreso.

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Ilustración: Ramiro Alonso

Por otro lado, a través de una reforma social escalada a lo largo de 15 años de gobierno, el Estado de bienestar resultó robustecido bajo sus tres modalidades: asistencial, meritocrático y ciudadano. El gasto público social puede asignarse de cuatro formas: por criterios de mercado, de acuerdo a la capacidad adquisitiva de las personas; por necesidades básicas, a través de programas focalizados en población con carencias críticas y vulnerabilidad severa; por criterio de mérito, conforme a sus aportes contributivos a lo largo del tiempo; por ciudadanía, equivalente a un acceso universal de elegibilidad. La evolución del gasto público social muestra que a partir de los gobiernos del FA hay un porcentaje creciente del PIB que deja de asignarse por lógicas de mercado y pasa a asignarse por algunos de los restantes tres criterios o por una combinación de ellos. El resultado es la disminución del gasto de los ciudadanos: los servicios sociales fueron adquiridos cada vez más, al margen de transacciones de mercado, por efecto de prestaciones proporcionadas por el Estado.

La modalidad asistencial, cuyo criterio de elegibilidad es presentar necesidades básicas insatisfechas, se canalizó a través del Plan Nacional de Atención de la Emergencia Social (Panes) y el Plan de Equidad. El Panes combinó un esquema de transferencia condicionada de ingresos y políticas tendientes a promover la inclusión social. El Plan de Equidad fue diseñado como puente para conectar dispositivos focales de emergencia social con dispositivos universales de la matriz social, la salud y la educación. La tarjeta Uruguay Social es parte de esas políticas asistenciales. Las asignaciones familiares no contributivas, del primer gobierno del FA, forman parte de la seguridad social, no de la política asistencial.

La modalidad meritocrática, cuyo criterio de elegibilidad es cotizar de manera sostenida, se centró en la seguridad social. Incluye el gasto en jubilaciones contributivas y pensiones no contributivas, asignaciones familiares, cajas policial y militar, canastas y comedores del Instituto Nacional de Alimentación, seguro de desempleo y seguro por maternidad y paternidad. Los puntos que hacen la diferencia son los siguientes. Primero, una ley de 2008 aumentó el número de causales jubilatorias, cambió la edad de retiro, modificó las tasas de reemplazo y habilitó causales jubilatorias por discapacidad parcial. Segundo, las jubilaciones y las pensiones sumergidas aumentaron por encima del Índice Medio de Salarios. Tercero, los gobiernos del FA dispusieron un aumento más que proporcional de la inversión en pensiones a la vejez respecto del resto de las pensiones. Cuarto, hubo un aumento notorio en la cobertura del desempleo por la incorporación de los trabajadores rurales y domésticos a la formalización, entre otras razones. Quinto, hubo un nuevo régimen de licencias por enfermedad, maternidad y paternidad que también se extendió a las empresas unipersonales.

La modalidad ciudadana del Estado de bienestar, que desmercantiliza según un criterio universal, incluye salud, educación y cuidados. En la salud el gasto, en ascenso desde 2008 hasta 2019, alcanzó en 2015 9,2%. Los recursos asignados en los últimos 13 años aumentaron en términos reales a un promedio anual de 10,4 %, mientras que el PIB lo hizo 4% en igual lapso. Gracias a esta inversión creciente es que se incorporaron al Plan Integral de Atención en Salud la vasectomía, la ligadura tubaria, prestaciones de salud mental, la interrupción voluntaria del embarazo, la gratuidad del papanicoláu para todas las beneficiarias, la exoneración de tasas moderadoras en procedimientos de quimioterapia y radioterapia, las técnicas de reproducción humana asistida, la ecografía estructural y la colecistectomía. Además, tuvieron lugar experiencias pioneras: los dispositivos subdérmicos anticonceptivos de larga duración, con impacto en la baja pronunciada de los embarazos adolescentes; el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular, encaminado a realizar exámenes gratuitos para la detección de enfermedades degenerativas en áreas de oncología y neurología; la unidad de cuidados paliativos del Hospital Maciel de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), dirigida a controlar el dolor del paciente. También los avances en el primer nivel de atención, entre los que destacan la atención integral del adulto mayor en domicilio, el alta programada del usuario rural y la experiencia del Hospital de Ojos, que en 12 años realizó 90.000 cirugías, sobre todo de cataratas.

La reforma de la salud forjó un sistema de prestadores públicos y privados que asegura el derecho universal de atención. Se trata de un modelo fronterizo. No pertenece al modelo privado —como en Estados Unidos— ni al modelo universal de salud pública —al estilo nórdico o canadiense—. Sin embargo, se aproxima a un modelo universal. Primero, porque extiende el derecho a la cobertura de salud a la familia, independientemente del número de integrantes. Segundo, porque el sector público (ASSE) registra un incremento presupuestal significativo, lo que beneficia a sectores vulnerables. Tercero, porque por primera vez se dan pasos hacia la conformación de un sistema de salud integrado en el que toda la población accede a un conjunto amplio de prestaciones, independientemente de su condición socioeconómica: algunas prestaciones se vuelven gratuitas por supresión de copagos.

Dada esta inversión en salud, algunos de los resultados han sido el mejoramiento notorio de la esperanza de vida al nacer, la disminución de las tasas de mortalidad y de mortalidad infantil, el aumento en la proporción de niños inmunizados contra enfermedades de mayor morbilidad, el aumento de porcentajes de partos asistidos por personal técnico capacitado, la disminución de los embarazos adolescentes. También aumentaron el acceso y la equidad medidos a través de indicadores de cobertura de salud, equidad distributiva y financiamiento. Estos indicadores sociales no se compaginan con el PIB de Uruguay, sino que se ubican por encima: Uruguay, con 17.000 dólares per cápita, muestra indicadores sociales propios de países con 35.000. Naciones que tienen un PIB mayor pero que carecen de políticas sanitarias eficaces, de calidad y universales tienen una media de esperanza de vida significativamente menor que los países que tienen PIB menores pero políticas de salud comparativamente más eficaces, mejores y universales. Uruguay es un ejemplo de estos últimos.

En educación se enumeran algunos avances, a cuenta de desafíos pendientes. Primero, la extensión de la cobertura educativa en primera infancia. En el tramo de cinco años la universalización estaba completa antes de la asunción de los gobiernos del FA. Para los niños de cuatro años se ha completado la universalización y se avanza a buen ritmo en materia de cobertura de los de tres años. De cero a dos años la cobertura corresponde al Sistema Nacional de Cuidados, que trabaja con los Centros de Atención a la Infancia y la Familia, entre otras instituciones. Segundo, también importa la extensión de los comedores públicos en las escuelas de tiempo completo y de tiempo extendido. Tercero, la extensión del tiempo lectivo de las escuelas de tiempo completo. Cuarto, la presencia de programas focalizados que cooperan en proteger la infancia, como “Uruguay crece contigo”, que se propone garantizar la protección de las mujeres embarazadas y el desarrollo de niños y niñas menores de cuatro años desde una perspectiva de derechos, género y edad. Quinto, el Plan Ceibal convirtió a Uruguay en el primer país del mundo en que todos los alumnos de la educación primaria cuentan con una laptop personal. La introducción masiva de la tecnología tiene por fin evitar la creación de una nueva frontera entre los integrados a la sociedad de la información y los no integrados.

En cuanto al sistema de cuidados, la jerarquía presupuestal se puso de manifiesto en la ley de presupuesto de 2015. Bajo los principios de solidaridad, universalidad progresiva, autonomía y corresponsabilidad, fue aprobado el Sistema Nacional Integrado de Cuidados. Se trata de un conjunto de acciones articuladas entre lo público y lo privado para brindar atención a niños y niñas de cero a tres años, y a personas adultas mayores o con discapacidad en situación de dependencia. Es el primer programa de esta índole que se implanta en América Latina.

Democracia de consensos básicos

En un régimen democrático es natural que partidos de izquierda y de derecha compitan en lo electoral, contrasten sus programas, debatan públicamente, desplieguen sus estrategias y diseñen su política pública. Nada de esto contradice la necesidad de acordar y dar continuidad a políticas de consenso. En los países nórdicos desde antes de la Segunda Guerra Mundial, y en casi todos los países europeos occidentales a partir de la posguerra, derechas e izquierdas acordaron políticas de Estado y consensos de largo plazo que sellaron los llamados “30 años gloriosos”. Durante ese período y también después, lo relevante en materia de inversiones, investigación, ciencia, tecnología, desarrollo, relaciones capital-trabajo, regulación de mercados, presión fiscal y Estado de bienestar quedó fuera de la rivalidad competitiva de los partidos políticos.

Actualmente, en medio de una crisis global de oferta y demanda causada por la pandemia, los gobiernos europeos respondieron a la coyuntura abandonando sus convicciones ideológicas de ajuste, reforzando los programas de mantenimiento de empleo y robusteciendo sus arquitecturas del bienestar. La coalición gobernante en Uruguay, que recortó el presupuesto y achicó el Estado en tamaño y funciones, no tomó nota de la historia ni de lo hecho por los países europeos durante la pandemia de covid-19. En vez de escalar políticas que le fueron beneficiosas para administrar esa situación —como la reforma de la salud, el Plan Ceibal, el seguro de desempleo ampliado, las políticas activas de empleo, la inversión en investigación y desarrollo, la conexión a internet—, el gobierno insistió en recortar el presupuesto por cinco años. Insiste en refrendar su credo neoliberal. Insiste en mantener los ojos fijos en una promesa electoral. Insiste en mantenerse igual a sí mismo en un contexto de cambio drástico en que todos entendieron que debían modificar la política pública.

Sin embargo, sería conveniente un punto de inflexión que concediera jerarquía a la inversión social: poner un dique de contención al aumento de la pobreza, la desafiliación institucional y la desigualdad es una prioridad en el mundo, así como contener a quienes están cerca de la línea de pobreza. Además, sería deseable construir un ámbito de confluencias que mirara lejos, porque dos mitades concebidas como patrias excluyentes no hacen una unidad. Forman, en cambio, una topografía de fortalezas, casamatas y trincheras.

La polaridad entre izquierda y derecha existe. Lo que no parece existir es la voluntad política de proyectar consensos que conciban a la comunidad política por encima de las partes. El recorte presupuestal, la retracción del Estado y el desmantelamiento programático en las áreas sociales contradicen los consejos de los organismos internacionales, que abogan por un mayor esfuerzo fiscal en contextos de pandemia global. Contradicen la experiencia histórica según la cual las crisis mundiales se superan con más y mejor Estado, no con más mercado. Contradicen el criterio según el cual a circunstancias cambiantes, convicciones en crisis. Contradicen, por último, un sentido elemental de cosa pública.


  1. En Alemania, Otto von Bismarck había creado una seguridad social para empleados formales basada en un formato contributivo a los efectos de alejar al proletariado urbano del “peligro rojo”. Muy lejos de eso estuvo el batllismo, que tuvo como socio minoritario al Partido Socialista, que animó a la lucha social a los obreros y apoyó la sindicalización.