En 1976 la vida de Ed Koch, representante demócrata del estado de Nueva York, estuvo en peligro potencial debido a su campaña para cortar la asistencia militar de Estados Unidos al régimen represivo en Uruguay. Además de su olfato político, lo convencieron de enfrentar al gobierno dictatorial sus contactos con activistas por los derechos humanos y con un exiliado político uruguayo: Wilson Ferreira Aldunate. La historiadora estadounidense Sarah B Snyder investigó comunicaciones diplomáticas, repasó actas parlamentarias y recogió testimonios de esa historia clave para el fin de la dictadura uruguaya. Lo que ofrecemos aquí es una versión de su artículo “Ending our support for the dictators’: Ed Koch, Uruguay, and human rights”, publicado en la revista Cold War History.

Existió una red transnacional enfocada en poner fin al apoyo de Estados Unidos al gobierno de Montevideo. Conformada, principalmente, por el exiliado político Wilson Ferreira Aldunate y su hijo, por un ex misionero, por un joven académico, por Koch y por sus aliados en el Congreso, aseguró una victoria estrecha pero significativa en el campo de los derechos humanos al terminar con la asistencia en seguridad interna a Uruguay. Estaban motivados por una mayor atención del Congreso estadounidense a temas de asuntos exteriores, incluidos los derechos humanos, así como por una preocupación más amplia sobre el apoyo de Estados Unidos a regímenes represivos que tuvo lugar a fines de la década de 1960 y principios de la de 1970, y por conexiones transnacionales con personas directamente afectadas por la represión uruguaya.

Ese grupo informal capitalizó los éxitos de anteriores alianzas entre activistas de derechos humanos y miembros del Congreso; en esta investigación recojo los avances de Kathryn Sikkink, Lars Schoultz, William Michael Schmidli, Patrick William Kelly y Vanessa Walker sobre el lugar de los derechos humanos en las relaciones entre Estados Unidos y América Latina. Estas obras han demostrado cómo los estadounidenses —inicialmente actores no estatales, diplomáticos, miembros del Congreso y en ocasiones funcionarios de alto nivel en la Casa Blanca y el Departamento de Estado— hicieron de los derechos humanos parte de la agenda diplomática interamericana. Sin embargo, todavía no fue explorada en profundidad la génesis o el rol del activismo en la aprobación de la Enmienda Koch, que puso fin a la asistencia militar estadounidense a Uruguay.

Utilizando registros oficiales en Estados Unidos y Uruguay, documentos personales de Koch y otros miembros clave del Congreso, así como archivos de organizaciones no gubernamentales esenciales, expongo cómo las conexiones transnacionales y la angustia por la abolición de la democracia en Uruguay obtuvieron un alto nivel de atención —y de acción— hacia las violaciones de los derechos humanos en un pequeño país que estaba fuera del radar para muchos estadounidenses.

El jefe de la estación de la CIA en Montevideo, Frederick Latrash, se enteró de una amenaza contra Koch en julio de 1976, pero aparentemente la descartó debido al consumo de alcohol por parte de los dos funcionarios uruguayos implicados, según cuenta John Dinges en Operación Cóndor: una década de terrorismo internacional en el Cono Sur. Pero la percepción del peligro cambió después del 21 de setiembre de 1976, cuando un coche bomba mató en Washington a Orlando Letelier, ex embajador de Chile en Estados Unidos y asesor clave del ex presidente chileno Salvador Allende. A raíz del asesinato de Letelier, la amenaza contra Koch causó un pequeño y secreto terremoto dentro del gobierno de Estados Unidos. Según los registros del Departamento de Estado, el FBI compartió la noticia con Koch el 1º de octubre de 1976. Koch expresó su preocupación en una carta al fiscal general Edward Levi, que precipitó una solicitud de más información de la embajada de Estados Unidos en Montevideo con respecto a la “seriedad” del peligro.

Koch le preguntó a Levi: “¿Deberíamos pedir protección al FBI mi equipo y yo?”. El director de la CIA, George HW Bush (futuro presidente de Estados Unidos), le respondió a Koch que, en la evaluación de la CIA, “la amenaza no debe tomarse en serio y la probabilidad de que se lleve a cabo en este momento es remota”. Sin embargo, la conversación de los funcionarios uruguayos indicaba el grado en que el activismo de Koch representaba una amenaza para el gobierno de Montevideo y su deseo de recibir apoyo de Washington.

¿Qué había hecho Koch para merecer tal amenaza y preocupar a algunos funcionarios estadounidenses? El representante había presentado una enmienda que pedía el fin de la asistencia militar de Estados Unidos a Uruguay, sobre la base del pobre historial del país en materia de derechos humanos. Además, Koch hizo lobby para que su enmienda fuera aprobada en ambas cámaras del Congreso.

Una de las razones de la atención internacional que concitó Uruguay fue la labor de organizaciones como Amnistía Internacional y la Comisión Internacional de Juristas.

Ahora, ¿qué hizo que Koch volviera su atención a un pequeño país de América Latina? Para empezar, en la década de 1970 la sociedad de Uruguay, país que a menudo había sido llamado “la Suiza de América”, había sufrido crecientes violaciones a los derechos humanos desde el derrumbe del sistema democrático. La violencia fomentada desde el gobierno uruguayo fue sistemática e implicó una extensa vigilancia, arrestos y tortura. Las violaciones a los derechos humanos fueron generalizadas en términos del proceso político, la libertad de prensa, la libertad académica y la vigilancia extensiva. Según el embajador de Estados Unidos en Uruguay, Ernest Siracusa, como Uruguay era un país tan pequeño, “casi nadie estaba libre” de conexiones emocionales con los detenidos. Amnistía Internacional (AI), la organización no gubernamental internacional fundada en 1961, llegó al cálculo de que uno de cada 450 uruguayos era un preso político y que uno de cada 50 uruguayos había sido interrogado.

Una de las razones por las que la situación de Uruguay concitó atención fue la labor de ONG como AI y la Comisión Internacional de Juristas (CIJ). AI enfocó sus investigaciones en ciudadanos uruguayos y grupos de individuos que padecieron la represión. Ya en junio de 1973, por ejemplo, informó sobre las violaciones a los derechos humanos que enfrentaban los médicos en Uruguay y consideró enviar una comisión investigadora al país. AI también catalogó abusos más amplios, incluida la falta de garantías en los procesos judiciales. La organización declaró públicamente a fines de junio de 1973 que la tortura era “un método común de interrogación” de detenidos en Uruguay. También trabajó para asegurar la liberación de determinados presos, como Carlos Quijano, director del semanario Marcha, y buscó llamar la atención de las Naciones Unidas sobre las violaciones a los derechos humanos en el país.

AI se basó en una “política de la empatía” para atraer miembros y ampliar la atención hacia su trabajo. En el caso de Uruguay, publicó “Tortured to Death in Uruguay”, un folleto en el que se destacaba a las 22 personas que se sabía habían muerto bajo tortura en el país. Se incluyó la biografía de cada persona, el tratamiento durante la detención, las heridas y, en varios casos, una fotografía. En opinión del politólogo Lars Schoultz, “es difícil sobreestimar la influencia de los informes [de AI] sobre la política de derechos humanos de Estados Unidos durante los años 70”. Los miembros de AI también emplearon formas tradicionales de activismo —campañas de cartas—, pero ante la rapidez con que se desarrollaban los eventos en Uruguay, Chile y otros lugares, idearon una nueva forma de abordar los informes de violaciones a los derechos humanos, que requerían una respuesta inmediata. Llamadas “Campañas de acción urgente”, estas iniciativas movilizaron recursos para responder a casos en los que la tortura o la muerte podrían ser inminentes después de un arresto.

Las misiones de investigación ofrecen evidencia importante de violaciones a los derechos humanos en un país en particular, y AI y la CIJ llevaron a cabo una misión conjunta a Uruguay en abril y mayo de 1974, en la que encontraron evidencia de tortura sistemática y amplia ausencia de garantías procesales. El informe detallaba los diferentes métodos de tortura utilizados y estimaba que la mitad de los detenidos uruguayos experimentaba ese tratamiento. Como parte de esa misión, Niall MacDermot, el jefe de la CIJ, visitó la notoria cárcel de Libertad, pero no se le permitió hablar con ningún detenido.

A finales de año, la CIJ se sintió obligada a ofrecer un informe complementario, destacando un aumento reciente en los arrestos, así como el empeoramiento de las condiciones para los detenidos. El informe señalaba que todavía no se habían celebrado elecciones y que, para mantener su empleo, los profesores y otras personas debían comprometerse a afirmar que nunca habían pertenecido a un movimiento “antinacional”. A principios de enero, la CIJ nuevamente advirtió sobre asesinatos, arrestos y purgas, en lo que la organización caracterizó como una “intensificación de la represión”.

En una innovación adicional, el 24 de febrero de 1976 AI anunció una campaña internacional de un mes contra la tortura y la represión en Uruguay. Los objetivos eran tanto llamar la atención internacional sobre la situación uruguaya, de la cual los funcionarios de AI creían que no se conocía lo suficiente, como presionar al gobierno en Montevideo para que mejorara sus prácticas. Ed Kaufman, encargado del Departamento de Investigación de AI para América Latina, fue el coordinador de la campaña. AI recogió firmas para un petitorio que decía: “Los abajo firmantes llamamos al gobierno de Uruguay a permitir que un grupo internacional independiente investigue las denuncias de tortura”. Miembros de la organización de Estados Unidos publicaron en la prensa notas y artículos de opinión para llamar la atención sobre la represión en Uruguay. Uno de ellos, publicado en The New York Times el 10 de mayo de 1976, decía: “Utilizada para castigar e intimidar en lugar de obtener información, la tortura se dirige contra la derecha y la izquierda, contra cualquiera que exprese opiniones en oposición al régimen”.

Para AI, que durante mucho tiempo se centró en grupos que adoptaban presos políticos y escribían cartas dirigidas a aliviar sus condiciones individuales, la campaña en Uruguay marcó un cambio significativo en las tácticas.

Como parte de su campaña para Uruguay, AI de Estados Unidos celebró una conferencia de prensa en la que reiteró el pedido al gobierno uruguayo de dejar ingresar al país a un organismo internacional independiente para investigar las denuncias de tortura.

Quienes articularon el evento fueron la poeta, periodista y activista Rose Styron y Wilson Ferreira Aldunate. La presencia de Styron y su difusión de los casos de uruguayos que habían muerto bajo tortura indudablemente incrementaron la atención al respecto, así como sus publicaciones sobre esta situación. El ex fiscal general Ramsey Clark también habló en el encuentro, y difundió la valoración de AI acerca de que Uruguay tenía la máxima concentración de presos políticos del mundo; mencionó la existencia de casi 6.000 prisioneros políticos a principios de 1976.

Durante la conferencia de prensa, Ferreira argumentó que la represión por parte del gobierno era innecesaria, dado que la amenaza de los Tupamaros había sido eliminada en 1972, y calificó las campañas de AI de “indispensables”.

Ferreira, líder del Partido Nacional, había sido uno de los políticos más prominentes del país antes de exiliarse. Muchos estadounidenses, dentro y fuera del gobierno, quedaron impresionados por los intercambios con él, quien resaltaba la supresión de la democracia y la represión subsiguiente en Uruguay. Las conexiones transnacionales que Wilson y su hijo Juan Raúl forjaron en Estados Unidos sirvieron de base para iniciativas posteriores.

AI también buscó la participación de parlamentarios, organizaciones religiosas, asociaciones profesionales y de exiliados uruguayos en su campaña. Uno de los objetivos era garantizar que, como resultado de cada caso de presión, se enviara un informe a las autoridades de Montevideo. Eso podría ayudar a lograr el objetivo más amplio de AI, que era “la abolición total de la tortura en Uruguay”.

La campaña de AI culminó cuando la organización le entregó al presidente de Uruguay, Alberto Demicheli, una petición firmada por 350.000 personas pidiendo que se permitiera la visita de un cuerpo independiente de investigación. Los firmantes provenían de 70 países e incluían a parlamentarios y prominentes activistas de derechos humanos. Los funcionarios de AI también entregaron al representante uruguayo ante las Naciones Unidas, Carlos Giambruno, una caja repleta de peticiones.

En algunos aspectos, la evaluación de AI de las posibles debilidades del gobierno uruguayo fue precisa, lo que se puede apreciar en el cuidado que tuvo la embajada en Washington a la hora de rastrear los discursos y las declaraciones de exiliados como Wilson y Juan Raúl Ferreira, así como en el avance de la propia campaña de AI. Y aun más reveladores son los análisis de la CIA de mayo de 1977, que identificaron a Wilson Ferreira y a líderes de AI como posibles blancos de asesinato de la Operación Cóndor, el esfuerzo colaborativo de inteligencia entre los servicios de seguridad del Cono Sur. Además, los registros del Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay muestran que mientras se desarrollaba la campaña de AI, el gobierno uruguayo parecía sopesar los riesgos y los beneficios de invitar a observadores externos, lo que sugiere que la campaña efectivamente logró ejercer presión sobre el gobierno, aunque no fuera del todo exitosa.

Además de participar en las campañas de AI, celebrar conferencias de prensa y escribir artículos de opinión, los miembros de AI de Estados Unidos Rose Styron y Tom Jones se reunieron en abril de 1976 con funcionarios del Departamento de Estado en la Oficina de Asuntos Interamericanos, entre los que estaban el secretario asistente William D Rogers, el subsecretario adjunto Hewson Ryan y George Lister, para discutir las preocupaciones por los derechos humanos en América Latina. La discusión del grupo comenzó con Uruguay, lo que demuestra la importancia que le dieron, y los miembros de AI continuaron presionando al Departamento de Estado para que respondiera con más fuerza a los abusos en este país. La reunión fue una señal del creciente foco en Washington que comenzó a poner AI a mediados de la década de 1970, lo que marcó un cambio en su activismo en derechos humanos.

Quienes se preocupaban por las violaciones a los derechos humanos en Uruguay se concentraban ocasionalmente en un preso político específico, y el caso de José Luis Massera atrajo particular atención. En diciembre de 1975, matemáticos de Estados Unidos y de otros países, movidos por sus lazos profesionales, escribieron a funcionarios uruguayos para preguntarles por colegas detenidos, entre los que estaba Massera. Las consultas sobre su encierro y su salud por parte de investigadores de su disciplina y de George S Hammond, secretario de Relaciones Exteriores de la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos, fueron reiteradas, e incluso miembros del Congreso, como Donald M Fraser y Edward Brooke, también escribieron al embajador uruguayo solicitando información sobre el caso del matemático uruguayo.

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Ilustración: Federico Murro

Además de ONG internacionales como AI y la CIJ, la Oficina de Washington para América Latina (WOLA, por sus siglas en inglés) también destacó los abusos uruguayos contra los derechos humanos. La WOLA había sido creada por organizaciones eclesiásticas que buscaban centrar la atención en las violaciones a los derechos humanos en toda América Latina a raíz de los golpes de Estado de 1973 en Chile y Uruguay. Uno de sus boletines informativos sobre Uruguay decía:

Los arrestos, los asesinatos y la tortura de prisioneros políticos continúan a un ritmo elevado. WOLA proporcionará a cualquier persona interesada, incluido el Departamento de Estado, documentación contundente.

El director ejecutivo de la WOLA, Joseph Eldridge, había vivido en Chile en el momento del golpe de Estado, y las conexiones transnacionales que forjó allí, junto con su militancia temprana contra la segregación racial, marcaron sus años de trabajo en la organización. Eldridge y otros miembros de la WOLA también se inspiraron en sus lazos con la familia Ferreira.

Después de huir de Argentina con su padre, Juan Raúl Ferreira trabajó en la WOLA de 1976 a 1979, donde investigó las condiciones de los derechos humanos en Uruguay, presionó a miembros del Congreso y operó como enlace con la comunidad uruguaya en el exilio, a la que mantuvo al tanto de los eventos en Washington.

En respuesta a la represión en Uruguay y Argentina, se formaron grupos como el Comité para la Defensa de los Presos Políticos en Uruguay y el Proyecto de Información de Uruguay. El comité, que tenía miembros en Francia y Estados Unidos, compiló listas de los uruguayos torturados, asesinados y desaparecidos, y publicó regularmente un boletín de noticias sobre presos políticos. Además, organizaciones conectadas tangencialmente, como fundaciones y asociaciones profesionales, también se involucraron. Y, después del golpe de Estado en Uruguay, la Fundación Ford trabajó para apoyar a los académicos que perdieron su trabajo por la represión. Otras organizaciones religiosas también se movilizaron, como el Consejo Nacional de Iglesias de Cristo y la Iglesia Presbiteriana Unida, entre otras.

Louise Popkin fue una de las estadounidenses que más hicieron, fuera de la órbita estatal, por el tema de los derechos humanos en Uruguay. Al igual que otros ciudadanos estadounidenses que se involucraron con los derechos humanos en la década de 1960 y principios de la de 1970, estaba motivada por sus conexiones transnacionales e influenciada por los movimientos sociales locales de la década de 1960.

Mientras realizaba una investigación doctoral en Argentina en 1974, Popkin viajó a Uruguay en parte para volver a conectarse con un viejo amigo que había conocido en una beca Fulbright durante 1961 y 1962 en España. En Montevideo, descubrió que su amigo estaba encarcelado, había sufrido tortura y el gobierno le había negado el debido proceso. Su preocupación por ese amigo marcó a fondo su trabajo en Uruguay, Argentina y Estados Unidos, en nombre de los refugiados, los presos políticos y los desaparecidos uruguayos, así como en contra del apoyo de Estados Unidos a la dictadura.

Aunque había participado activamente en protestas contra la guerra en Vietnam y la segregación racial, esa amistad con un preso político en Uruguay la llevó a un activismo más significativo, que incluyó trabajar con abogados defensores en el país y exiliados uruguayos en Buenos Aires. En opinión de Popkin, Uruguay estaba recibiendo un interés desproporcionadamente menor que Chile, y ella buscó atraer más atención a las violaciones de los derechos humanos que ocurrían en el país. Con este fin, investigó a miembros del Congreso que se habían opuesto a la guerra en Vietnam con la esperanza de interesarlos en Uruguay. Basada en una entrevista con Popkin, la historiadora Vania Markarian afirma que era consciente de que había un “debate moral” en la política estadounidense; Popkin pensó que podría aprovecharlo para crear conciencia sobre los sucesos en Uruguay.

Finalmente, una conexión familiar facilitó el contacto de Popkin con Koch, y él le escribió en abril para informarle que planeaba introducir una enmienda que pusiera fin a la asistencia militar a Uruguay. Como parte de su activismo, Popkin mantuvo correspondencia con miembros del Congreso y organizaciones como AI acerca de las condiciones humanitarias de los presos en Uruguay, que incluían el encapuchamiento y los plantones como tratamiento estándar para los detenidos.

Ante la proliferación del activismo no gubernamental y los crecientes informes de violaciones a los derechos humanos, el gobierno de Estados Unidos respondió de varias maneras. A medida que Uruguay avanzaba cada vez más hacia un gobierno militar, el Poder Ejecutivo trató de no involucrarse. Esa política se ajustaba al pensamiento del secretario de Estado, Henry Kissinger, que creía que las prácticas de derechos humanos eran un asunto interno que no justificaba la interferencia de Estados Unidos.

De todos modos, había funcionarios estadounidenses que permanecían retóricamente comprometidos con la democracia. En instrucciones de julio de 1973, se instó al embajador de Estados Unidos a comunicarle al presidente uruguayo, si se le preguntaba, que Estados Unidos no era “indiferente a la clausura del parlamento” y que tenía “preferencia por los procedimientos democráticos”, como había dicho el presidente de Estados Unidos, Richard Nixon. Cuando Siracusa se reunió con el presidente uruguayo, Juan María Bordaberry, en diciembre de ese año, informó por telegrama que había transmitido “cierta tristeza porque las preciadas instituciones democráticas de Uruguay habían sido sacrificadas o limitadas en cierta medida”.

Por el contrario, Russell E Olson, un oficial político en Montevideo, escribió a un funcionario del Departamento de Estado en Washington que la embajada no podía convertirse en una agencia de policía o de investigación que persiguiera todo tipo de violaciones a los derechos humanos, porque eso pondría en peligro la “misión mayor”. Olson resumió las violaciones a los derechos humanos en Uruguay: censura, “algo de tortura” y “ausencia de criterio” en la liberación de prisioneros. En Montevideo, Siracusa advirtió al canciller uruguayo, Juan Carlos Blanco, sobre la campaña que AI preparaba contra Uruguay, y al mismo tiempo le recordó al ministro “la profunda preocupación moral que Estados Unidos siempre ha tenido por los derechos individuales”. Informó a Washington que había expresado su consternación por la forma en que se arrestaba a la gente en Uruguay: “la gente era sacada de sus hogares sin previo aviso y luego simplemente desaparecía”, y también sobre reportes acerca de detenidos que sufrían tortura física, incluida la inmersión en agua. Más tarde, en agosto de 1976, Siracusa le envió un cable a Washington en el que compartió su preocupación por las condiciones de los arrestos y las detenciones de uruguayos.

Por entonces, los oficiales militares uruguayos afirmaban que sólo 2.017 personas estaban en prisión acusadas de subversión. Este número era significativamente menor que los más de 5.000 denunciados por AI y la CIJ.

Siracusa envió un mensaje consistente a los líderes uruguayos: “Respeto a los derechos humanos y retorno de la democracia a Uruguay lo antes posible”. Según diría años más tarde Siracusa, la embajada de Estados Unidos en Montevideo no escatimó “ningún esfuerzo a todo nivel para influir en el gobierno, militares y civiles” sobre el retorno a la democracia y “aprontar el terreno para los cuestionamientos sobre derechos humanos mediante la restauración de los derechos constitucionales a las personas encarceladas, llevando a rápidos juicios abiertos”. Sin embargo, expresó un claro escepticismo sobre las organizaciones de derechos humanos, argumentando que su embajada estaba mejor informada que quienes hacían “acusaciones escandalosas e injustificadas contra Uruguay”. Lo frustraba la atención que el país recibía por parte de AI, en contraste con lo que percibía como el descuido hacia los abusos cometidos en Irán y Filipinas.

Los intentos de funcionarios del Departamento de Estado de desviar las investigaciones sobre violaciones a los derechos humanos en Uruguay aumentaron el debate e hicieron más visible la situación del país.

Otros funcionarios del Departamento de Estado, como Hewson Ryan, recuerdan que los grupos de derechos humanos presionaron al gobierno de Estados Unidos para “intervenir” en Uruguay. Según Ryan, Kissinger “era inflexible en cuanto a hacerlo mediante diplomacia silenciosa”. Ryan cree que Estados Unidos “hizo mucho” y afirma que personalmente viajó a Uruguay para esos fines. En cambio, Robert Zimmermann, quien también trabajó en la Oficina de Asuntos Interamericanos en esos años, recuerda que Estados Unidos pudo desempeñar un “papel ligeramente restrictivo” en Uruguay, pero que en general “no tuvo un gran éxito”. Por otra parte, hubo funcionarios del Departamento de Estado que intentaron desviar las investigaciones parlamentarias, y de otros tipos, sobre las violaciones a los derechos humanos en Uruguay.

Esos esfuerzos, paradójicamente, aumentaron la atención de activistas como Popkin, que refutó el discurso del Departamento de Estado sobre el historial de derechos humanos de Uruguay. En su opinión, el Departamento de Estado brindaba estimaciones demasiado bajas y no tomaba en cuenta la evidencia de fallas en el sistema judicial uruguayo. La CIJ también cuestionó las descripciones que hizo el Departamento de Estado sobre los esfuerzos uruguayos en materia de derechos humanos. La disputa produjo un intercambio de correspondencia entre miembros del Congreso, el secretario general de la CIJ, Niall MacDermot, y funcionarios del Departamento de Estado. Los observadores también expresaron su frustración con la defensa que hacía Siracusa del gobierno uruguayo y con una carta escrita por el agregado laboral Don Guerreiro que decía que “puede haber unos pocos presos políticos aquí, dependiendo de la definición del término”. Sus comentarios no cayeron nada bien a quienes se preocupaban por los detenidos en Uruguay.

Koch estaba tan exasperado con el discurso del Departamento de Estado que llegó a afirmar que “al menos uno” de los funcionarios estadounidenses en la embajada en Montevideo “está viviendo en un mundo de fantasía o distorsionando deliberadamente la verdad”. Koch no estaba solo; un ciudadano estadounidense escribió, en una carta al senador Daniel Inouye, que la caracterización del Departamento de Estado de la situación en Uruguay era “más diplomática que objetiva”.

Aunque había funcionarios del Departamento de Estado dispuestos a reunirse con activistas y exiliados, trataron de mantener esos encuentros de forma discreta. Por ejemplo, cuando Wilson Ferreira y su hijo Juan Raúl fueron al Departamento de Estado en diciembre de 1975, se encontraron con George Lister, un funcionario de alto rango dedicado a los derechos humanos. Siracusa había escrito a Washington instando a que Wilson Ferreira no fuera recibido por “nadie en la Oficina [de Asuntos Interamericanos], el Departamento de Estado o el Poder Ejecutivo”. Después de que la reunión tuvo lugar, Siracusa escribió a Washington que el político uruguayo estaba difundiendo “rumores” en lugar de transmitir “hechos”. En el encuentro, Ferreira había indicado que varios cientos de uruguayos en el exilio podrían estar en peligro.

Con todo, había otras posiciones dentro del Departamento de Estado. A principios de 1976, George Lister informó a otros funcionarios de ese organismo de un creciente interés del Congreso y de organizaciones civiles por las violaciones de los derechos humanos en Uruguay, y advirtió que el Departamento de Estado se encaminaba a un choque con los parlamentarios y el movimiento por los derechos civiles debido a este tema.

De manera similar, a raíz de los asesinatos, ocurridos en Buenos Aires, de los políticos uruguayos exiliados Zelmar Michelini y Héctor Gutiérrez Ruiz, que llamaron mucho la atención sobre los abusos del gobierno de Montevideo, el embajador de Estados Unidos en Argentina, Robert Hill, señaló la insatisfacción del gobierno de su país con la escalada de los problemas de derechos humanos.

¿Qué impulsó las acciones del Departamento de Estado con respecto a la represión en Uruguay? En la década de 1970 Estados Unidos tenía intereses económicos muy limitados en Uruguay. En términos más generales, durante los años de Nixon y Ford América Latina mereció una atención mínima por parte de quienes formulaban las grandes líneas políticas del país. El secretario de Estado Henry Kissinger llegó a menospreciar a todo el hemisferio sur cuando afirmó que “el eje de la historia comienza en Moscú, pasa a Bonn, cruza a Washington y luego a Tokio. Lo que sucede en el sur no tiene importancia”.

Sin embargo, al oponerse a la enmienda de Koch, el Departamento de Estado estaba señalando la importancia de Uruguay en los asuntos internacionales y regionales. Parece más probable que la tradición, como expresó Ryan en su testimonio ante el Congreso, y las consideraciones de la Guerra Fría ligadas a las afirmaciones del gobierno uruguayo de que estaba luchando contra insurgentes de izquierda desempeñaron un papel en la posición del Departamento de Estado.

Algunos miembros del Congreso, además de Koch, reaccionaron de manera diferente a los funcionarios del Departamento de Estado ante la situación en Uruguay. Su perspectiva estaba alimentada por la creciente receptividad que tenían los pedidos de organizaciones no gubernamentales con respecto a los abusos contra los derechos humanos, que finalmente forjaron fuertes relaciones entre los miembros del Congreso, sus equipos y activistas de derechos humanos. Al examinar el aumento del involucramiento del Congreso con respecto a las violaciones a los derechos humanos en Grecia, Corea del Sur y Chile queda claro que las ONG y los activistas individuales a menudo operaron como conductos clave de información y apoyo, y estos lazos ayudan a explicar por qué el Congreso adoptó un enfoque hacia Uruguay distinto al de los funcionarios del Poder Ejecutivo.

Una de las acciones más significativas del Congreso fue la celebración de audiencias sobre derechos humanos en Uruguay durante los meses de verano de 1976. Estimulado por colegas como Koch, entre otros, el representante Donald M Fraser, demócrata de Minnesota, programó una audiencia sobre las condiciones de los derechos humanos en el país. Según John Salzberg, asistente de Fraser, el representante estableció la agenda sobre los países en los que se centraría su subcomisión, pero luego confió en su asistente para completar las audiencias con expertos. Joseph Eldridge recuerda que alentó a Salzberg a celebrar audiencias sobre Uruguay y que sugirió que Ferreira testificara.

Como testigo estrella, Wilson Ferreira brindó su testimonio ante la Subcomisión de Organizaciones Internacionales de la cámara el 17 de junio de 1976, detallando violaciones de los derechos humanos en Uruguay. Ferreira pidió a Estados Unidos que “deje de apoyar la dictadura abierta y públicamente”. Koch, que asistió a las audiencias, describió el testimonio de Ferreira como “excelente, muy conmovedor”.

Eldridge recuerda que después de la audiencia “Koch se encendió por cortar la ayuda militar”. Como lo expresó la politóloga Kathryn Sikkink, Wilson y Juan Raúl Ferreira transfirieron su “pasión” por la política uruguaya a “la política transnacional de derechos humanos”.

En las audiencias, el director del Departamento de Investigación de AI para América Latina, Edy Kaufman, resumió la investigación de la organización sobre la tortura y las ejecuciones políticas en Uruguay, así como la “ausencia” de garantías judiciales. Kaufman también informó sobre diferentes métodos para torturar físicamente a los detenidos, y afirmó que en Uruguay había “evidencia masiva de personas torturadas”. En la evaluación de Kaufman, la coherencia entre testimonios indicaba que había “capacitación para la tortura” en lugar de excesos aislados. Con respecto a la respuesta de Estados Unidos a tales prácticas, como lo expresó el politólogo Martin Weinstein, “la diplomacia silenciosa, si es que existe, ha fallado miserablemente”. Según Weinstein, con su política, Estados Unidos reforzaba “una dictadura brutal”.

Miembros del Congreso examinaron cuidadosamente los registros de Estados Unidos en Montevideo durante las audiencias. Fraser interrogó muy detalladamente al subsecretario adjunto para Asuntos Interamericanos, Hewson A Ryan, acerca de su afirmación de que la obligación estadounidense de proporcionar asistencia a Uruguay era “una especie de tratado”. Koch también interrogó agresivamente a Ryan sobre su sugerencia de que Wilson Ferreira no estaba al día con los acontecimientos en Uruguay y sobre en qué medida la decisión de Ferreira de huir del país debería caracterizarse como un “exilio autoimpuesto”. En intercambios antagónicos, Fraser presionó repetidamente a Ryan sobre los intereses de Estados Unidos al continuar enviando asistencia militar y económica a Uruguay.

El testimonio de Ryan, según un observador, estuvo cerca de provocar “abucheos y silbatinas”, dado lo que parecía ser falta de conocimiento sobre las prácticas de derechos humanos en Uruguay. Particularmente irritante para Fraser y otros fue que Ryan aceptara ciegamente las afirmaciones del gobierno uruguayo sobre derechos humanos y la falta de un análisis independiente del Departamento de Estado sobre la cuestión. Por ejemplo, Ryan citó que había 2.000 presos políticos en Uruguay, un número muy inferior al estimado por AI y la CIJ, pero en línea con la información del gobierno uruguayo. En su interrogatorio, Koch y Fraser expresaron su frustración con los informes de la embajada de Estados Unidos en Montevideo y la falta de voluntad del Departamento de Estado para determinar que existía un patrón de abusos contra los derechos humanos en Uruguay.

También la WOLA influyó en los congresistas estadounidenses. La organización eclesiástica “cultivó el interés y la pasión por América Latina en muchos miembros del Congreso que de otra manera no se habrían preocupado por el tema”, recordó Joseph Eldridge. En ese momento, “América Latina era el páramo de la política exterior de Estados Unidos”, dijo. Para el historiador Patrick Kelly el Congreso y grupos como la WOLA mantenían una “relación simbiótica”, ya que proporcionaban testimonios que daban forma a la agenda de derechos humanos del Congreso. En opinión de Kelly, el modelo de activismo de la WOLA era “novedoso”, porque “buscaba trabajar con los que ejercen el poder en Washington, y no contra ellos”; la WOLA trabajó para “educar y persuadir” a los representantes y sus asesores.

Charles Flynn, uno de los principales asesores de Koch, recuerda que las ONG como AI, Freedom House y la WOLA operaron como una “tubería” de información para la oficina de Koch. Al igual que la WOLA, el Congreso de América del Norte sobre América Latina (NACLA, por sus siglas en inglés) también sirvió como conducto de información sobre América Latina para el público estadounidense. La organización había sido creada por académicos en 1966 y publicaba una revista, NACLA: Report on the Americas, que ofrecía noticias sobre lugares como Uruguay.

Como funcionarios electos, Fraser, Koch y otros gozaron de una mayor independencia que los funcionarios del Departamento de Estado, que respondían a Kissinger. Su activismo también se benefició de la autonomía para convocar audiencias y su capacidad de ejercer influencia sobre la lista de testigos y los testimonios emergentes.

Finalmente, también hay que considerar si algunos miembros del Congreso pueden haber sido impulsados por la ambición política. Sin embargo, en el caso de Uruguay, Koch y otros fueron quienes iniciaron la conversación sobre violaciones a los derechos humanos, en lugar de responder a ella. Koch usó su lugar en la Subcomisión de Operaciones Extranjeras de la cámara para ejercer presión sobre Uruguay con respecto a las violaciones a los derechos humanos por parte del gobierno. Fuera de la subcomisión, trabajó junto con otros miembros interesados del Congreso, organizaciones religiosas y grupos de derechos humanos para dar cuenta de las violaciones a los derechos humanos en Uruguay y disminuir el apoyo de Estados Unidos al gobierno en Montevideo, todo con el objetivo de reducir esos abusos.

En una acción particularmente notable, cuando concluyó la campaña de un mes organizada por AI contra la tortura y en respuesta a la solicitud de la organización, Koch insertó el informe en el Registro del Congreso. En los comentarios preliminares, etiquetó al país como un “pozo negro”. A partir de entonces, Koch incluyó repetidamente materiales de AI en el Registro del Congreso. En opinión de Lars Schoultz, esa campaña de AI contra la tortura en Uruguay fue lo que desencadenó los esfuerzos de Koch por cesar la asistencia militar al país.

Para Charles Flynn, uno de sus asesores, Koch creía que presionar a favor de los derechos humanos era un camino para poner fin a la Guerra Fría, y había que hacerlo sin apoyar a comunistas.

Markarian afirma que Koch “ya era conocido por sus esfuerzos por colocar los derechos humanos en el centro de la política exterior de Estados Unidos” antes de presentar su enmienda sobre Uruguay. Sin embargo, aunque Koch había trabajado previamente con el representante Millicent Fenwick (republicano de Nueva Jersey) para liberar al escritor ucraniano Valentyn Moroz —y además vinculó esos esfuerzos con Uruguay en su correspondencia con Fenwick—, fue menos expresivo en temas de derechos humanos que los representantes demócratas Donald Fraser, Tom Harkin, Michael Harrington, Don Edwards y Dante Fascell. Para Eldridge, el interés de Koch por Uruguay “salió de la nada”, y Koch mismo “no estaba en la frecuencia de Fraser”. Por lo tanto, el hecho de que Koch intensificara su accionar “fue algo inusual”.

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Ilustración: Federico Murro

Según Charles Flynn, Koch era un “clásico combatiente de la Guerra Fría”. Su activismo por los derechos humanos comparte algunas características con el que sostenía en la misma época el senador demócrata Henry M Jackson: a ambos los impulsaba el anticomunismo. Según Flynn, Koch creía que presionar por los derechos humanos era un camino para poner fin a la Guerra Fría, y había que hacerlo sin apoyar a comunistas. Como los militares en Uruguay estaban apuntando contra políticos centristas, como Ferreira, su caso le debe haber parecido ejemplar a Koch.

En el estrado de la Cámara de Representantes, Koch explicó sus razones para presentar la enmienda, así como su idea de que la asistencia militar no tenía una “justificación adecuada” y su descripción de Uruguay como “el osario de América Latina”. Flynn cree que el activismo de Koch con respecto a Uruguay fue marcado por Wilson Ferreira y la relación personal que ambos desarrollaron.

Koch también pudo haber sido influenciado por los apasionados reportes de Popkin, como puede verse en sus papeles.

Además, Flynn veía poco probables los progresos en Chile, así que, como pragmático, Koch encontró en Uruguay un objetivo más alcanzable. Flynn recordó que “la administración estaba tan concentrada en Chile que Uruguay pasaba bajo el radar”.

En sentido similar, el periodista John Dinges cree que el accionar de Koch fue interesado. En su opinión, Koch seleccionó un objetivo pequeño que no generaría suficiente oposición por parte de la administración de Ford, lo que le permitiría ganar una “victoria simbólica” por los derechos humanos.

Lo cierto es que la iniciativa de Koch se benefició de múltiples maneras del activismo en torno a los abusos contra los derechos humanos en Chile. Koch usó su asiento en la Comisión de Operaciones Extranjeras como palanca. Como dijo Flynn, “si tenés un martillo, lo usás”.

Tras la presentación de su enmienda, Koch tenía aun más evidencia de la represión llevada a cabo por el gobierno uruguayo contra sus oponentes con el secuestro y el asesinato de dos políticos prominentes: Michelini y Gutiérrez Ruiz. El Departamento de Estado se opuso a la enmienda de Koch de varias maneras, incluido el argumento de que terminaría favoreciendo la posición de la “línea dura” en el gobierno de Montevideo. Siracusa, que también se oponía a la iniciativa, llegó a enviar un cable a Washington en el que expresaba que “la aprobación de la enmienda podría dañar seriamente nuestras relaciones con Uruguay”. En otra instancia de presión del Departamento de Estado, Hewson Ryan escribió a Koch para expresar su decepción con la enmienda.

Décadas más tarde Siracusa recordaría que, en el momento, había pensado que con su enmienda Koch estaba “subiéndose al carro” de las actividades de derechos humanos para su propio beneficio político (lo que no es descabellado: en 1977 Koch se postuló a la alcaldía de Nueva York y ocupó el puesto durante tres mandatos). En una reunión con funcionarios uruguayos y estadounidenses, Siracusa expresó su frustración porque el Congreso parecía más impresionado con los informes de AI que con la información presentada por la embajada.

La oposición del Departamento de Estado a la enmienda, su limitado compromiso con las investigaciones del Congreso y la percepción de su alineamiento con el gobierno en Montevideo produjeron una tensión considerable con los miembros del Congreso interesados en los derechos humanos en Uruguay. Ese conflicto fue palpable en audiencias del Congreso, en correspondencia y en las actas parlamentarias. En particular, en un artículo titulado “¿Por qué el Departamento de Estado no se sincera con Uruguay?”, Koch afirmó que a su subcomisión “nunca se le ha dicho qué intereses en Uruguay requieren que brindemos asistencia militar a un país que es la cámara de tortura de América Latina”. Allí, en medio de una enumeración de puntos de desacuerdo con Hewson Ryan, acusó al Departamento de Estado de “ser extremadamente competente en el arte de detenerse justo antes de empezar a mentir”.

Koch refutó asertivamente la posición del Departamento de Estado, señalando que en tres años de “diplomacia silenciosa” el historial de Uruguay en materia de derechos humanos no había mejorado. “Uruguay no nos brinda ninguna ventaja estratégica o militar, ni enfrenta una amenaza externa”, lo que convertía a Estados Unidos en “cómplice de la represión”.

Otros actores comprometidos con la situación de los derechos humanos en Uruguay rechazaron las afirmaciones de la administración de que continuar con la asistencia le permitiría ejercer presión de manera más efectiva, y citaron a Corea del Sur, Grecia y Chile como ejemplos de países en los que se habían logrado pocos avances. En declaraciones a favor de su enmienda, Koch vinculó a Uruguay con Corea del Sur y Filipinas y expresó su oposición a la asistencia de Estados Unidos a los dictadores.

En el año fiscal 1976, la ayuda militar de Estados Unidos a Uruguay tuvo un valor de tres millones de dólares y fue destinada a la “modernización” de las Fuerzas Armadas uruguayas. La solicitud del gobierno estadounidense para el año fiscal 1977 estaba en un nivel similar, aunque con una proporción significativa destinada a créditos de ventas militares en el extranjero en lugar de las subvenciones del Programa de Asistencia Militar.

En respuesta a la iniciativa de Koch, la Subcomisión de Operaciones Extranjeras de la Comisión de Asignaciones de Fondos de la cámara votó seis a cuatro para poner fin a la asistencia militar a Uruguay en el año fiscal 1977, rechazando la solicitud de 3,05 millones de dólares del Poder Ejecutivo. Luego, la enmienda fue votada por unanimidad por la comisión de la cámara en pleno.

Después de que la enmienda fue aprobada en la cámara, tuvo que ratificarse en el Senado. El mensaje de Fraser al senador Daniel Inouye en busca de apoyo para la iniciativa fue que el Departamento de Estado no estaba siguiendo ley alguna, lo que hacía necesaria la enmienda. Flynn recuerda haber movilizado una campaña para asegurar que el Senado aceptara la enmienda, lo que implicó la creación de una lista de correo con las direcciones de unos 2.000 estadounidenses que habían escrito a sus representantes oponiéndose a cualquier ayuda adicional a Vietnam del Sur al final de la guerra. Cuando Koch se dirigió a la Cámara de Representantes para fundamentar la importancia de su enmienda, sus asistentes enviaron por correo esas declaraciones a los destinatarios, pidiéndoles que escribieran a sus senadores, si formaban parte de la Comisión de Asignaciones de Fondos, o directamente al senador Daniel Inouye, como presidente de la iniciativa de ratificación de la enmienda.

Flynn recuerda que “aparecieron cientos de cartas”, un número significativo para la época. Una de ellas destacaba el riesgo para la reputación de Estados Unidos: “Al apoyar la opresión militar y la tortura, vamos a poner a la gente de América Latina en nuestra contra, por no hablar de la opinión mundial”. En otra, el autor señalaba sus cinco años de servicio como voluntario y misionero del Cuerpo de Paz en América Latina al instar a Inouye a que apoyara la enmienda de Koch. Muchos de quienes expresaron su preocupación por Uruguay la vincularon con otros casos de derechos humanos, como Corea del Sur o Filipinas.

Los esfuerzos de Koch y su equipo demuestran que hay múltiples formas en las que se puede movilizar la incidencia, no sólo para llamar la atención sobre las violaciones de los derechos humanos y asegurar la participación de aliados fundamentales, sino también para lograr la aprobación y la ratificación de legislación clave.

Además de promover el envío de cartas de personas que se habían opuesto a la guerra en Vietnam, Koch también se acercó a organizaciones como United Auto Workers (el sindicato de trabajadores de la industria automovilística) y la Conferencia Católica de Estados Unidos. Pidió que les enviaran cartas a Inouye y al senador Edward Brooke (republicano por Massachusetts) y que los dos senadores mantuvieran el rechazo de la cámara a la asistencia militar a Uruguay.

Al mismo tiempo, Koch se puso en contacto con periodistas como James Kilpatrick, del Washington Star, y los invitó a apoyar su esfuerzo por ratificar la enmienda. También escribió una carta al editor de The New York Times exponiendo los argumentos para poner fin a la asistencia a Uruguay.

Cuando la enmienda se trató en el comité conjunto de ambas cámaras, recuerda Flynn, Inouye rápidamente propuso que el Senado se remitiera a la cámara baja. Flynn lo consideró un “gran momento” y recuerda que Juan Raúl Ferreira llegó a su oficina con lágrimas en los ojos. Eldridge consideró la noticia de la enmienda en Uruguay como un “terremoto”.

Juan Raúl Ferreira cree que el impacto de la enmienda en Uruguay y el exterior fue “tremendo”. Según Flynn, la acción del Congreso para poner fin a la asistencia militar a Uruguay “descolocó a los militares”. Tanto Ferreira como Flynn sostienen que más allá de poner fin al apoyo de Estados Unidos a las Fuerzas Armadas de Uruguay, la enmienda marcó un punto de inflexión en la legitimidad internacional del régimen y en su supervivencia a nivel doméstico.

En Montevideo, la decisión de cortar la asistencia dejó a los gobernantes “agraviados” e “incomprendidos”. No es de sorprender que los funcionarios uruguayos se enojaran por la actuación del Congreso, porque los esfuerzos de Koch con respecto a Uruguay tenían dos frentes. Además de introducir una enmienda para cortar la asistencia militar al gobierno, también apoyaba un programa de visas temporales para los refugiados uruguayos, particularmente aquellos que habían quedado “atrapados” en Argentina.

Argentina “carece de la capacidad y la voluntad de garantizar la seguridad de los políticos que viven allí “, explicó Koch. Fraser se unió a la iniciativa de Koch, y ambos presentaron una resolución pidiendo al fiscal general que iniciara un proceso de visas temporales para los refugiados uruguayos que vivían en Argentina. Como fundamento, mencionaron la necesidad de ser coherentes a la hora de proporcionar un refugio seguro a todos los que huían de la represión, tanto de izquierda como de derecha. La medida (Resolución Concurrente 674) también fue promovida inicialmente por los representantes demócratas Charles Wilson (de Texas), Timothy Wirth (Colorado) y Edward Pattison (Nueva York); en total, sumaron 28 miembros de la cámara.

El senador demócrata Ted Kennedy, quien también había desarrollado una relación personal con Wilson Ferreira, patrocinó una enmienda similar en el Senado, destacando cómo tal esfuerzo encajaba con “la ley existente y la tradición humanitaria de Estados Unidos”.

Con este fin, Koch promovió una campaña de redacción de cartas dirigida al fiscal general Edward Levi, solicitando que se les otorgara el estatuto de refugiado a quienes huían de la persecución en Argentina. También habló en la cámara sobre cómo las Fuerzas Armadas uruguayas estaban “llevando a cabo una campaña de exterminio contra los exiliados uruguayos que vivían en Argentina”. El Departamento de Estado finalmente solicitó 200 visas para refugiados en Chile y Argentina.

En noviembre de 1976, Koch fue reelegido y continuó trabajando para garantizar que se cumpliera la enmienda. Koch y sus aliados en la Cámara de Representantes trataron posteriormente de prohibir la apelación a la “seguridad interna” como una prioridad para otorgar subsidios en ventas militares y la asistencia militar a otros países.

Así, la enmienda de Koch se convirtió en un punto focal para los interesados en Uruguay, pero también en otros lugares. Varios meses después, Koch trató de expandir su restricción a la asistencia militar estadounidense hacia cualquier gobierno que trabajara para “sofocar una rebelión interna”.

Poco después, la administración de Jimmy Carter envió a Montevideo un nuevo embajador con un “mensaje claro” sobre la política estadounidense. Asimismo, la nueva administración no solicitó ninguna asistencia militar para Uruguay. En los cuatro años de la presidencia de Carter, los informes de país del Departamento de Estado fueron críticos con la actuación de Uruguay, y los funcionarios del Departamento de Estado evaluaron que 4.300 uruguayos estaban detenidos por razones políticas en 1977. No se aprobó ninguna asistencia militar.

El tema de los abusos de los derechos humanos en Uruguay rara vez atrajo la atención de Carter o del secretario de Estado Cyrus Vance, excepto cuando estaban relacionados con preocupaciones más urgentes, como la firma de los Tratados del Canal de Panamá, en 1977. No obstante, la evaluación de la administración de que el historial de Uruguay en materia de derechos humanos era “muy pobre” clausuró el apoyo para préstamos internacionales y asistencia en seguridad.

En los años siguientes, los debates sobre el historial de derechos humanos de Uruguay se trasladaron en gran medida a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En última instancia, la decisión del gobierno militar de celebrar un plebiscito en 1980 sobre una nueva constitución, en el que fue derrotado, marcó el comienzo de un lento proceso hacia la restauración de la democracia en 1985.

Algunas de las fuentes consultadas para este artículo

Correspondencia de Koch (con Levi, Bush, Kissinger).

Entrevistas con Ernest Siracusa, Juan Raúl Ferreira, Louise Popkin, Charles Flynn, Joseph Eldrigde, Hewson Ryan.

Papeles de George Lister, Gaylord Nelson.

Archivos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay, de Amnistía Internacional, del Congreso de Estados Unidos.

Libros: Left in Transformation: Uruguayan Exiles and the Latin American Human Rights Networks, 1967-1984, de Vania Markarian (versión en español: Idos y recién llegados: la izquierda uruguaya en el exilio y las redes transnacionales de derechos humanos, 1967-1984). Of Light and Struggle in Uruguay, de Debbie Sharnak. Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics, de Margaret Keck y Kathryn Sikkink. The Condor Years: How Pinochet and His Allies Brought Terrorism to Three Continents, de John Dinges (en español: Operación Cóndor: una década de terrorismo internacional en el Cono Sur). Human Rights and United States Policy toward Latin America, de Lars Schoultz. Uruguay in Transition: From Civilian to Military Rule, de Edy Kaufman. From Selma to Moscow: How Human Rights Activists Transformed U.S. Foreign Policy y Human Rights Activism and the End of the Cold War: A Transnational History of the Helsinki Network, de Sarah B Snyder.