En un mundo desbordado por el flujo constante de información en el que, sin embargo, hay documentos secretos, reservados o confidenciales, entender la inteligencia de Estado requiere algunas precisiones. Los agentes oficiales de inteligencia de todos los Estados viven y se desempeñan en sociedad como cualquier persona. Podría ser yo, podrías ser vos o tu vecino. “A pesar de que existe en ella una buena dosis de comprensible misterio, la inteligencia es una cosa simple. Como actividad es simplemente la búsqueda de cierto conocimiento; como fenómeno, es la información resultante”, detalla Sherman Kent, analista de la Oficina de Servicios Estratégicos y la Agencia Central de Inteligencia estadounidenses, en su obra Inteligencia estratégica.
Kent, considerado el padre de la inteligencia y los métodos de análisis de inteligencia estadounidenses, sostiene en su manual que “la inteligencia es el conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos elevados deben poseer para salvaguardar el bienestar nacional”. Para comenzar a desenmarañar esta abstracción, Mario Layera, actual director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado (SIEE), le dijo a Lento que todos hacemos inteligencia. “Es lo básico: los seres humanos lo hacemos, traemos ya en nuestra genética instalado un servicio de inteligencia cada uno. Los sensores, que reciben información mediante nuestros sentidos, desde pequeños nos ayudan a sobrevivir. Después, en la medida en que vas creciendo, el sistema se va volviendo más complejo”, explicó.
En la misma línea, Augusto Gregori, primer coordinador de Inteligencia de Estado durante el gobierno de José Mujica e integrante del Movimiento de Liberación Nacional-Tupamaros, responsable de darle forma inicial al aparato de inteligencia uruguayo tal como está configurado actualmente, le dijo a Lento: “Se hace inteligencia en la cocina, en el presupuesto de cada familia; todos los días, todas las personas hacen inteligencia”.
“Puede ser inteligencia corta, que viene a hacer la táctica, y podés hacer una inteligencia estratégica, que implica muchas más cosas, con supuestos o hipótesis hacia adelante con base en lo que vos querés”, continuó Gregori, y completó: “Al pensar en la inteligencia de Estado, podés decir que es la inteligencia que se hace prospectivamente hacia el futuro basándose en los intereses del país”.
“Implica cierta reserva porque muchas veces estás trabajando sobre los intereses nacionales, que tienen sus fortalezas y sus debilidades”, coincidió Layera. “La inteligencia táctica va sobre los problemas del día a día, se basa en investigaciones regulares”. Sin embargo, en el caso de la inteligencia estratégica, “muchas veces no es tan visible, es necesario aterrizarla para obtener un resultado, porque implica anticipar, actuar, y al actuar generalmente no se produce la amenaza, o se disminuye. Entonces, la sociedad, o a veces el ciudadano común, no lo ve ni lo sabe”, aclaró.
Uruguay inteligencia
Para abordar lo que implica la inteligencia de Estado en Uruguay es necesario analizar la ley que estableció la creación y la regulación del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado (SNIE), que es la 19.696, con las modificaciones que sufrió con la ley de urgente consideración de 2020.
El SNIE está integrado por el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la SIEE. Tiene que responder a la Comisión Especial de Control y Supervisión del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado del Parlamento, que cumple un rol de contralor y también puede solicitar información. “Por supuesto, no se sabe todo el trabajo que realiza el aparato de inteligencia de Estado, sólo las líneas generales, pero cuando se hacen las reuniones los legisladores integrantes de la comisión pueden preguntar y se puede hablar”, acotó el director de la SIEE. Sin embargo, Layera confesó que “si el contenido de la sesión es muy reservado, se declarará como secreta y no quedará constancia”. Todo depende de “qué es lo que necesitan saber además de los lineamientos generales, los planes generales y todo lo que es de público conocimiento”, sentenció.
El contralor parlamentario existió desde los inicios de la coordinación de inteligencia de Estado; incluso más allá de la comisión de inteligencia, “todos los servicios de inteligencia dependen de un ministerio y de un ministro al que el Parlamento puede llamar a sala o ir con el director de inteligencia y hacer las preguntas que sean necesarias, en caso de tener alguna duda sobre algo que está haciendo”, explicó Gregori.
Pero este útil y conocido mecanismo que aplica para todos los ministerios se topó con que los parlamentarios no sabían qué preguntar. “Tuvimos que aprender a comunicarnos, sentar la base para esa relación entre el aparato de inteligencia de Estado y el Parlamento, aunque parezca un poco tonto, para lograr hablar el mismo idioma”, contó Gregori, ya que “en inteligencia empezás a hablar en la jerga y nadie se anima a preguntar qué es eso o el otro entiende otra cosa, por su formación”.
Otra función que tiene la SIEE a nivel interno es la coordinación de los servicios de inteligencia de Estado de los ministerios, que tienen sus propias estructuras de inteligencia y contrainteligencia. Layera explica que la contrainteligencia viene unida a la inteligencia “para evitar filtraciones” y, por eso, en todos los niveles se trabaja la inteligencia y la contrainteligencia “para asegurar que el trabajo que estás haciendo no se filtre”. Estas filtraciones pueden ser hacia “opositores internos, del exterior o incluso criminales”, enumeró el director de la SIEE.
“Hay que hacer hipótesis, prever situaciones partiendo de los intereses de Uruguay; para eso tenés que definirlos bien. Además, los intereses son muy dinámicos y van a cambiar. Podés definir algo a largo, mediano o corto plazo. O a largo plazo y que se vaya actualizando”, explicó Gregori, y Layera añadió: “Entonces, se identifican amenazas y bajo eso se trabaja en forma permanente. Es como una rueda que está girando constantemente: alimentándose, procesando y asesorando permanentemente”.
La coordinación entre las diferentes dependencias para identificar amenazas es clave, según los jerarcas, que aseguran que a la larga esa información puede establecer tendencias. “Esa es una función interna, es el verdadero trabajo que alimenta a la secretaría de información para trabajar, procesar, analizar y después devolver a las partes lo que necesitan. Además, se trabaja en torno a objetivos, a pedidos específicos”, dijo Layera.
“Recogemos la información abierta, libre y pública tanto de los medios masivos como de las redes sociales, que han agregado y han maximizado todavía más la información”, detalló el director de la SIEE sobre el método de trabajo actual, y completó: “Sumada a la información que surge de la estructura de inteligencia, que es táctica, como la militar, la policial, la aduanera, la financiera y la de relaciones exteriores”.
Sentar las bases
El cargo de coordinador de inteligencia de Estado fue creado en el presupuesto 2005-2006. Su antecedente más próximo fue en 1999, durante el segundo período presidencial de Julio María Sanguinetti, quien le designó esas tareas a la Dirección Nacional de Inteligencia de Estado, una repartición que depende directamente del Ministerio de Defensa Nacional y antes era el Servicio de Información de Defensa (SID), el centro de inteligencia de las Fuerzas Armadas, que coordinó, planificó y gestionó las actividades de inteligencia y contrainteligencia desde 1971.
“Entonces Sanguinetti les dio las funciones de inteligencia de Estado a los militares y dependiendo del Ministerio de Defensa”, resumió Gregori, y lamentó: “En la ley de caducidad hay un artículo que dice quiénes tienen que ser los directores de inteligencia y se encaró, por la influencia de los militares, sólo para ese lado”.
En 2006 se creó el cargo de coordinador de inteligencia de Estado, en el marco de la discusión de la Ley Marco de Defensa Nacional. La ministra de Defensa Nacional de ese entonces, Azucena Berrutti, presentó el debate nacional anunciando la necesidad de revisar “y definir qué necesidades tiene Uruguay en lo referente al componente militar en su defensa nacional y, por lo tanto, qué características debe tener dicho componente militar, las Fuerzas Armadas, transcurridos ya 20 años desde la recuperación de la democracia; es hora de que también avancemos en este sentido”.
La Ley Marco de Defensa Nacional, que se discutió entre 2005 y 2007, “es un gran marco y salto en cuanto a política de defensa”, según Gregori, “porque se saca de la doctrina de seguridad nacional, que era la que había regido durante decenios, que había implicado que los militares eran los guardianes de la paz, la soberanía y la patria”. Esa ley fue votada por unanimidad; “la propuso la doctora Berrutti y establece, después de muchas discusiones, que la defensa es una cuestión civil y transversal a todo el Estado. Cambia totalmente la perspectiva y crea varias herramientas, como el Estado Mayor de la Defensa [Esmade] y el Consejo de Defensa Nacional [Codena]”.
El Esmade, en la órbita del Ministerio de Defensa Nacional, “debía implementar una política de conjuntez, eso significa que había que racionalizar las tres fuerzas [el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea] en una, eliminando los roles repetidos para optimizar y hacer una fuerza homogénea y de acuerdo a los intereses del Estado uruguayo”. Después de definir los intereses nacionales, debieron decidir qué fuerza necesitaba Uruguay y qué tan numerosa debía ser. “Por una cuestión económica, había que identificar si se despilfarraba la plata, porque Uruguay no se puede permitir tener tres fuerzas totalmente independientes”, acotó el excoordinador de inteligencia. Una vez lograda la optimización, y junto al coordinador de inteligencia, se debía también unificar las inteligencias de las tres fuerzas, para crear una coordinación de inteligencia de Estado funcional.
Mientras el Esmade funcionaba a nivel del Ministerio de Defensa Nacional, el Codena lo hacía en la órbita de la Presidencia y coordinaba con todos los ministerios la política de defensa nacional, que tenía que ser creada anualmente con base en los intereses nacionales. “El Codena tenía un secretario general, que en teoría era un cargo 100% civil, mientras el Esmade era 100% militar”.
A todo esto, 20 años después del debate y la nueva legislación, “al día de hoy todavía no se ha logrado. No se ha trabajado en la unificación de inteligencia desde el Esmade; la secretaría general del Codena la sacaron de la Presidencia y la pasaron a depender del Ministerio de Defensa, lo que anula todo aquello de la Ley Marco de Defensa Nacional que decía que era una cuestión civil y transversal a todo el Estado”, alertó Gregori, y prosiguió: “Yo renuncié en 2013. Ya en ese momento el Pepe [Mujica] había cometido un error y había nombrado al general [Daniel] Castellá en el Esmade y en el Codena, que fue una de mis discusiones con él, decirle que era un disparate lo que había hecho”.
Esta no fue la primera discusión que tuvo el jerarca con el presidente a lo largo de los tres años en los que se desempeñó como coordinador de inteligencia: “El Pepe nunca creyó en la inteligencia de Estado y me dijo varias veces: ‘En este país en 200 años nunca se hizo inteligencia’, a lo que le contesté: ‘Tenés razón. Te la hicieron otros’. Porque cuando vos no hacés inteligencia, alguien te la hace. Es inevitable y seguramente termines actuando bajo su influencia, su dinámica y en pos de sus intereses, no de los intereses nacionales”.
Agentes secretos dobles y triples
Es necesario formar en nuestro territorio al personal que trabaje para la inteligencia y la contrainteligencia de Uruguay, expresaron ambos expertos, sin matices. “No podés mandarlo al Comando Sur [de Estados Unidos] o al Mossad [una de las agencias de inteligencia de Israel] a que lo formen. Cuando vos mandás a alguien a formarse afuera, siempre se establece una relación personal de quien va con un núcleo, y las relaciones personales entre los servicios de inteligencia son muy complicadas porque el funcionamiento pasa a ser paralelo y personal, no necesariamente en función de tus intereses nacionales”, sentenció Gregori, y advirtió: “Si tu personal de inteligencia se forma en el extranjero, termina siendo la típica dinámica del doble o triple agente secreto, porque entran en juego los intereses personales”.
Desde los inicios del cine, la inteligencia ha sido una temática taquillera. En el contexto de la Guerra Fría, las películas amplificaron un fenómeno que era común en las dinámicas de inteligencia: los agentes secretos dobles y triples. El primero es un miembro de una agencia de espionaje que supuestamente espía para otro organismo. El segundo, finge o simula ser un agente doble, que supuestamente ha sido convertido a favor de una organización, pero realmente trabaja para la agencia que lo contrató originalmente. Por más que existan casos históricos, en la realidad local aparece el peligro de que las operaciones de inteligencia tengan filtraciones y pongan en riesgo los intereses nacionales, como explicaron los entrevistados.
En ese sentido, Gregori comentó que, para evitar o rastrear filtraciones, un documento de inteligencia siempre está marcado: “Hay técnicamente 20.000 formas de marcar un documento que entregues, es el curso básico de inteligencia. Si vos entregás diez copias, hay diez marcas distintas y vos sabés, por supuesto, que el otro no sabe; puede ser un tilde, una coma, dos espacios, una marca de agua, entre muchos otros”.
El director de inteligencia actual contó que en la estructura de inteligencia nacional “se trabaja con el personal que se mantiene del período anterior y con algunos nuevos ingresos para fortalecer el trabajo”. Esas incorporaciones llegan mediante referencias internas, “la confianza prima sobre todo, junto con los conocimientos técnicos o profesionales que posea el aspirante y que aporten o puedan ayudar a realizar el trabajo de análisis, de procesamiento que hay que hacer”, explicó Layera. Respecto de otras formas de contrataciones, manifestó que existe “la posibilidad de hacer consultorías o contratar a personas que pueden aportar, en ocasiones con un objetivo determinado y en otras a largo plazo. Para ellas aplica la ley que te enmarca justamente en esa reserva. En los contratos de las personas que ingresan se especifica la confidencialidad de los temas que se trabajan y que nunca, por más que termine el vínculo laboral, se puede hablar al respecto”.
Sobre los diplomáticos, Layera explicó que, a pesar de que es común que aporten información a través de la cancillería, “no tienen una actividad oficial de inteligencia, no realizan actividades, es decir, no son agentes oficiales de inteligencia. Pero recogen información que a veces sirve para entender el contexto global, regional y nacional”. Más allá de la realidad uruguaya, el director de la SIEE confesó que es común que haya representantes de inteligencia en las embajadas trabajando como diplomáticos, aunque “cada capacidad y cada agencia puede estar trabajando mientras eso se desconoce”. Esto puede pasar en nuestro país, ya que “no tenemos certeza de cuántas personas pueden estar trabajando como oficiales de inteligencia extranjeros acá. Para trabajar sobre eso hay que trabajar como agencia y no tenemos los recursos aún”, dijo Layera.
En la gestión del gobierno actual, el director de la SIEE dijo que la formación se ve influenciada “principalmente por la región, por Argentina y Brasil, con quienes compartimos cultura, tradiciones y, aunque tenemos detalles diferentes, en general estamos en la misma sintonía”. Además de la incidencia regional, “hay agencias importantes en Europa y en Estados Unidos que tienen mucha experiencia, trabajan de otra manera, tienen grandes estructuras y recursos que nos dan ideas de hacia dónde crecer”, admitió Layera, y deslizó además que “tenemos un fluido intercambio de información” con países de distintos puntos clave en el mundo “que se complementan” y eso enriquece “lo más importante en inteligencia”, que es el conocimiento.
Peligros a la vuelta de la esquina
No se puede abordar el tema inteligencia de Estado en Uruguay sin mencionar la herencia del SID y el aparato de inteligencia estatal utilizado durante la última dictadura civil militar, que identificó amenazas en la interna de la sociedad y usó esa información para perseguir a civiles. Al respecto, Layera admite que “es una carga pesada que evidentemente llevan todos los que trabajan en algún nivel de inteligencia. Lo que sucedió en nuestro pasado confirmó un prejuicio ya instalado; esto no sólo pasa en Uruguay, es común que se piense que la inteligencia es para conflictos militares”.
Uno de los objetivos que tiene la SIEE es trabajar sobre una nueva cultura, que implica “transparentar la acción, decir que todos usamos inteligencia y que no es malo hacerlo. Por supuesto, puede suceder que tanto un individuo como las organizaciones hagan las cosas mal, pero no es admisible que actúen por fuera de la ley”. El exdirector valoró la importancia de “prohibir que las operaciones de inteligencia se metan en política, para evitar los desbordes al ordenamiento jurídico a los que pueden ser propensos este tipo de servicios”. En la misma línea, además del control parlamentario, que es útil para identificar que no haya un desvío, Layera enumeró que “todas las normas que definen y regulan el aparato de inteligencia de Estado específicamente te están diciendo que no podés desviarte de temas o incursionar, por ejemplo, en persecución política y persecución de personas por objetivos que no tengan que ver con los intereses nacionales”.
Tras casi 20 años de implementación de políticas en este campo, parece identificarse hacia dónde se dirige la inteligencia de Estado. “Creo que estamos recién en una fase de inicio de la inteligencia de Estado, a pesar de que hace más de 15 años que comenzó a ejecutarse. Hemos pasado por diferentes períodos, pero no ha sido fácil”, valoró Layera. El director de la SIEE destacó además el hecho de haber avanzado “a nivel legislativo: creció la estructura, que pasó de coordinación a una secretaría, y hay que proyectar el avance, porque la mayoría de los países desarrollados tienen servicios de inteligencia sumamente apreciados y llegan al nivel de agencias; tienen actividad propia y mucho más ejecutiva”.
Por su parte, Gregori alertó que “el pasaje del Codena a la órbita del Ministerio de Defensa es la negación y la vuelta, no explícitamente, pero sí en los hechos, a la doctrina de seguridad nacional, en la que el Ministerio de Defensa es el guardián de la patria, de la soberanía y de todos nosotros”. En efecto, “significa darles poder a los militares, algo que se definió contrariamente mediante la Ley Marco de Defensa Nacional y la ley que creó la coordinación de inteligencia de Estado”, dijo el excoordinador, y sentenció: “Es volver a la década del 60”.
También condenó otra práctica de este gobierno, que implica que todas las agencias, más los ministerios y la SIEE, dependan del prosecretario de la Presidencia, Jorge Díaz. Para Gregori, “crearon un aparato policial y de inteligencia mucho más grande que la secretaría y que está cerca del presidente”. “Lo único que van a terminar embromando es a la institución presidencial, porque es prácticamente imposible no cometer errores en una cuestión operativa tan grande. Y los errores se pueden arreglar, pero debilitan a la institución presidencial y eso a la larga es complicadísimo; ya nos pasó, es la historia nuestra en toda la década del 60, que fue cuando se desarmó todo”, recordó.
Señalando una de las bibliotecas que rodean el living de su casa, Gregori destacó dos elementos que adornan la pared: “Este bordado lo hizo Azucena [Berrutti], es el árbol de la vida de los navajos. Y esto otro es una máxima romana que se traduce como ‘no hay leyes sin armas y no hay armas sin leyes’. En eso está resumido todo. Si vos pensás en la historia del mundo, las leyes siempre se hicieron en un proceso revolucionario o de fuerza. Ahora, una vez establecidas esas leyes, no pueden ser las armas las que rijan todo, sino las leyes. Por eso las Fuerzas Armadas tienen que seguir existiendo, pero regidas por leyes, porque si no se complica”.
Facundo Verdún es periodista en la diaria y escribe historias en las que el pasado reciente se cruza con el deporte, la memoria y la política.