La truculenta galera de Luis y Ernesto: la oposición y las ineficiencias en el gasto público

“Sacar algo de la galera” proviene de la costumbre de los magos de hacer aparecer elementos de su sombrero de copa. Algo de eso ocurre cuando los principales presidenciables opositores y sus asesores hablan de ineficiencias en el gasto público como forma de obtener recursos. “¿A vos te parece, en el país como está, que nos podemos dar el lujo de tener un gobierno que malgaste 2.000 millones de dólares? No parece, y nosotros por eso fuimos hasta austeros en el “shock de austeridad”, dijo Luis Lacalle Pou el 11 junio en el semanario 20once de Paysandú, en referencia a su propuesta de recortar 900 millones de dólares anuales de gasto público. “No lo decimos sólo nosotros: un estudio del BID [Banco Interamericano de Desarrollo [...] estima el exceso de gasto en 3,5 puntos del Producto Interno Bruto [Producto Interno Bruto], entre gastos duplicados, superfluos e ineficiencias, que se deberían poder corregir”, manifestó, por su parte, la principal asesora en Economía de Ernesto Talvi, Ana Zerbino, el 12 de agosto, entrevistada por la diaria.

Bombardeado por afirmaciones como las mencionadas, hubo que ir a la fuente original, el trabajo del BID citado reiteradamente,¹ para tratar de entender el origen del planteo y analizarlo. La publicación examina el gasto público de los países de América Latina y el Caribe (ALC), hace comparaciones entre ellos y también con lo que sería la “frontera” a la que apuntar, constituida por los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que en conjunto representan las tres cuartas partes del PIB mundial y son considerados más “eficientes”. La estimación de la ineficiencia pública en Uruguay se enmarca en dicho análisis. El gasto de la OCDE es, en relación porcentual con el PIB, 50% mayor que el de ALC. En ALC representa 29,7% del PIB, mientras que en la OCDE alcanza a 43,5%. Más allá de heterogeneidades dentro de cada colectivo, tener un gasto público proporcionalmente más alto no parece ser de por sí un factor deletéreo, sino incluso lo contrario, para las pautas predominantes del actual “desarrollo”.

La publicación describe tres componentes centrales del gasto: a) las adquisiciones, es decir, compras e inversiones; b) los salarios; y c) las transferencias y subsidios otorgados por el Estado. El peso relativo de esos componentes es bastante similar entre ALC y la OCDE, si bien las adquisiciones y transferencias son mayores y el gasto salarial es menor en esta última.

Origen de ineficiencias en el gasto público

Dado que los autores consideran que existen procesos indeseados en los tres componentes, conviene precisar cuáles son los mecanismos que las determinan y cómo pueden ser ponderadas. Para las adquisiciones se consideran ineficiencias que los precios de las compras públicas sean más elevados que los precios de mercado o cuando, con un mismo valor, el bien comprado es de menor calidad. Se dan en forma relevante en las grandes adquisiciones públicas –por ejemplo, en proyectos de construcción– y están asociadas a prácticas de corrupción. Existen escasos datos regionales sobre corrupción y malgasto, por lo que resulta difícil ponderar su incidencia. Se optó por extrapolar lo conocido a nivel de la OCDE, donde se estima que de 20% a 30% del valor de los proyectos se pierde por la corrupción, y que en las compras públicas hay pérdidas por ese factor de 7% a 20%. Dos estudios recientes calculan los desvíos de fondos públicos por corrupción en la Unión Europea (UE): uno le atribuye un monto de 120.000 millones de euros y el otro 990.000 millones de euros por año. Es decir, 1% y 6% del PIB, respectivamente. Para justificar la extrapolación a ALC, se consideraron los índices de percepción de corrupción y de desvíos de fondos públicos elaborados internacionalmente. En esos rankings, salvo Chile, Uruguay, Costa Rica y Jamaica, el resto de los países tienen índices muy negativos. Se concluye que en ALC el malgasto activo (soborno) y malgasto pasivo (impericia) en adquisiciones se acercaría al límite superior de la UE, rondando 17% del gasto, es decir, 1,4% del PIB regional.

Respecto de los salarios, las ineficiencias estarían dadas por el número de funcionarios públicos y por el monto pagado a estos comparado con lo abonado en el sector privado para trabajos de similar característica. No obstante, para la OCDE “no existe un tamaño correcto de la fuerza laboral de la función pública”; es más, los autores agregan que, “aunque débil, hay una relación positiva entre el porcentaje de empleo público y el nivel de desarrollo”. El promedio de funcionarios públicos en la OCDE es de 17,4% del total, con heterogeneidades que van desde sólo 5,9% de fuerza laboral pública en Japón hasta 30% en los países nórdicos. En ALC el promedio es menor, 12,7%, y el rango también, variando entre 4% en Colombia y 20% en Argentina.

En ALC los salarios públicos son más elevados que los correspondientes privados. A veces se correlacionan con habilidades presentes y experiencias acumuladas del funcionario, pero también con prácticas clientelares y electoralistas o con fortalezas sindicales. Para 2014, se estimó que los salarios públicos eran, para los mismos niveles de capital humano, 25% más altos. Se concluye que, en un escenario moderado, la ineficiencia regional es de 14% del gasto salarial, representando 1,2% del PIB.

El componente de transferencias y subsidios está constituido por: 1) transferencias monetarias condicionadas; 2) pensiones no contributivas; 3) subsidios a empresas, por ejemplo, suministradoras de energía; y 4) pensiones contributivas. La ineficiencia en este componente radicaría en las denominadas “filtraciones” en los instrumentos, que permiten que las transferencias lleguen a sectores no pobres. Ocurre en los sistemas de protección social cuando se utilizan indicadores de pobreza inadecuados al momento de diseñar los programas o por fraude –o directamente corrupción– durante su implementación.

Un caso son los subsidios a la energía que existen en varios países y que en 2013 significaron 65% del total de subsidios en ALC. En relación con los programas sociales, se han estimado filtraciones que van desde 0,27% del PIB en Centroamérica a 0,86% del PIB en Sudamérica. El gasto tributario es otra vía de generación de ineficiencia. Se da cuando, en lugar de utilizarse instrumentos focalizados, se otorga una exención tributaria o renuncia fiscal, por ejemplo en el IVA, para alimentación básica, medicamentos o alquileres. Son propensos a filtraciones, dado que los sectores más favorecidos gastan más y, por tanto, se benefician más. Para el conjunto del componente transferencia y subsidios públicos se estiman pérdidas de 1,7% del PIB regional.

En resumen, producto de corrupción y malgasto en las compras públicas, el exceso de funcionarios públicos y el sobrepago de sus salarios, y de las filtraciones que ocurren en los programas de transferencias y subsidios, se pondera la ineficiencia técnica regional en 16% de su gasto público, unos 220.000 millones de dólares anuales, equivalentes a 4,4% del PIB.

¿Qué sucede en Uruguay?

La información por país está en las gráficas y, en algunos casos, las referencias son propias o no editadas, lo que dificulta el análisis. La ineficiencia del gasto público en Uruguay se estima en 3,7% de su PIB; es de los mejores países de la región, sólo superado por Chile (1,8%), Perú (2,5%) y Guatemala (2,7%). En la tabla 1 se muestra el peso de las ineficiencias en los tres componentes.

Hay una serie de asunciones y extrapolaciones globales que impactan en las estimaciones particulares de cada país. Así, estando Uruguay en el top de ALC con menos corrupción, es ponderado como el más bajo de la región en ineficiencias por adquisiciones, con un malgasto pequeño y prácticamente sólo imputable a impericias de gestión. Respecto de salarios, la ineficiencia uruguaya tiene una magnitud igual al promedio regional, de 1,2% del PIB. Los funcionarios públicos son alrededor de 17% del total, un valor algo inferior al de la OCDE. Por tanto, el número no parece ser de por sí un factor determinante, a diferencia del “sobrecosto” salarial. Según Búsqueda, el salario público promedio es 43% mayor que el privado correspondiente y es observado fundamentalmente en los trabajadores con menor nivel educativo. Con secundaria completa es 30% mayor y la diferencia es más elevada en los que culminaron sólo primaria. Por tanto, el alto peso adjudicado a la ineficiencia en salarios está dado por el salario sobrevaluado de los trabajadores públicos.

En transferencias y subsidios ocurren las mayores ineficiencias; este ítem implica 2,2% del PIB, más de 1.200 millones de dólares anuales. Las filtraciones en los programas sociales serían origen de más de la mitad, marginales las atribuibles a subsidios incorrectos en energía y el resto corresponde a las filtraciones en exoneraciones tributarias aprovechadas por no pobres.

En resumen, de acuerdo con el BID, en Uruguay la ineficiencia en adquisiciones es muy baja por la escasa corrupción, mientras que las derivadas de los sobrecostos salariales de los empleados públicos y, más aun, de las filtraciones en los programas sociales y exenciones tributarias adquieren máxima importancia.

¿Actuar en consecuencia?

Descritas las bases causantes de ineficiencias de acuerdo a lo definido en el trabajo, y conocidas y ponderadas estas para nuestro país, vale poner el foco en dos aspectos. Primero, si todo lo planteado suena verosímil. Segundo, dado que para los presidenciables opositores sí lo es, cuál sería un hilo de acción consistente con ese diagnóstico.

Respecto de las adquisiciones, las fallas en la gestión de compras públicas no resultan novedosas para cualquiera que haya trabajado en el Estado, pero tampoco aparentan ser demasiado gravosas en comparación con el resto de ALC y de la OCDE. Vale preguntarse cuántos malgastos tienen que ver con los rígidos procedimientos del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera. Hay oportunidades de mejoras que pueden consensuarse pero difícilmente tengan impactantes repercusiones fiscales.

En relación con los sobrecostos de los salarios públicos, la medida consistente sería recortarlos para equipararlos con los privados, algo totalmente inviable, empezando por motivos legales. Alternativamente, como “mejora de eficiencia” podría instrumentarse algo más paulatino: un rezago salarial continuo respecto de la inflación. Aunque se lo piense, sería políticamente inconveniente expresarlo, menos en plena campaña electoral. Resulta más digerible proponer un descenso de la masa salarial total por disminución del número de funcionarios, aunque no ataque el “problema” de fondo. La propuesta de no cubrir todas las vacantes generadas fuera de las áreas de educación, salud y seguridad significaría un ahorro estimado, según se ha dicho, de 100 millones de dólares anuales.

Las ineficiencias en transferencia y subsidios fueron estimadas en 1.245 millones de dólares, pero la verosimilitud de este dato es discutible. Las críticas se han focalizado en el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), pero estando el organismo a cargo del Sistema Nacional Integrado de Cuidados, del plan CAIF, de diversos programas de transferencia monetaria (por ejemplo, la tarjeta Uruguay Social) y de protección a personas vulnerables, discapacitados, etcétera, su presupuesto total –incluyendo funcionarios, inversiones y todos esos programas– es menor a 300 millones de dólares anuales. Eso nos da una idea de la magnitud de las filtraciones que podrían llegar a operar en su seno. Cómo se llega a ineficiencias por un total de 675 millones de dólares en programas sociales, señaladas en la publicación, resulta difícil de deducir.

Las exenciones impositivas o renuncias fiscales para diversos bienes, como la alimentación, se incluyen como fuente de filtraciones. Para nuestro país parecería que la diferencia entre el IVA mínimo (10%) que tienen ciertos productos o servicios y el IVA general (22%) ha sido considerada y ponderada como ejemplo de indeseada “filtración por carga tributaria”. De ser así, la manera de eliminarla sería gravar dichos productos con el IVA general, incluidos algunos que están exentos, como la leche. Esto hasta ahora no ha sido planteado, pero, de acuerdo con el diagnóstico, sería lo que correspondería, más allá de complementar esa medida con exenciones focalizadas específicas para los sectores efectivamente vulnerables.

Los principales presidenciables opositores han hecho de la ineficiencia del gasto público un eje de sus planteos electorales y utilizan el trabajo del BID como fuente de apoyo. Correspondería hacerles algunas preguntas que van al origen de las ineficiencias reportadas, por ejemplo: ¿se está pensando en congelar los salarios públicos –o al menos rezagarlos respecto de la inflación– como modo de ir eliminando las ineficiencias por sobrecosto salarial? Dado que el presupuesto total del Mides es de menos de 300 millones de dólares anuales, ¿dónde se efectuarían las mejoras de la eficiencia en programas sociales? Respecto de los productos de la canasta alimenticia que hoy tienen un IVA mínimo, ¿se propondrá gravarlos con el IVA general, como forma de evitar “filtraciones” hacia sectores no pobres, y sólo mantenerlo a los que poseen tarjeta del Mides?

Uno puede presuponer cuáles serían las respuestas. Los arrebatos de sinceridad no suelen ser frecuentes, sobre todo cuando se intenta ocultar aspectos programáticos impopulares. Es fácil decir que el Estado malgasta 2.000 millones anuales y que de ahí se obtendrán recursos; lo difícil es probarlo. Pero para la posverdad lo importante es que algo aparente ser cierto... y no que efectivamente lo sea. Por ello Luis y Ernesto van con su galera a todas partes.

Edgardo Rubianes fue presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.