¿Para qué una ley?: reflexiones sobre conflictos y usos del territorio

Los instrumentos legislativos no sólo establecen marcos normativos que regulan la convivencia; también definen derechos y obligaciones y promueven políticas públicas decisivas para la vida social. Entre otras, las que refieren al acceso, el uso, la apropiación y la transformación del territorio que impactan en el uso democrático de este y en la calidad de vida ciudadana.

Los conflictos territoriales en nuestra ciudad muestran actores con intereses diversos, que dan cuenta de visiones muy distintas sobre la participación, las necesidades humanas y las dinámicas ambientales. El dique Mauá, el tren de carga para UPM, el destino de la Ciudad Vieja, los asentamientos en Santa Catalina o el barrio privado de Jacksonville son algunos casos que ejemplifican esta problemática.

Como la sociedad que lo habita, el territorio es ámbito de proyectos y planes contradictorios, incluso opuestos. Ordenar el territorio, en este sentido, es un proyecto eminentemente político.

En una sociedad democrática, dicho proyecto se materializa en una construcción colectiva que establece definiciones técnicas, da cuenta de voluntades políticas explícitas y condensa una gran cantidad de trabajo social acumulado. Por ello necesita reglas de juego precisas y maneras compartidas de hacer las cosas, cambiarlas o mantenerlas.

Con dichos objetivos fue promovida, discutida y aprobada la Ley 18.308, de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. En ella se establecen finalidades muy concretas, como la mejora de la calidad de vida, la integración social en el territorio y el uso sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales. También se establecen derechos y deberes y un conjunto de cometidos, competencias e instrumentos cuyos procedimientos específicos aseguran la participación ciudadana.

La Ley 18.308 representó un gran paso cualitativo en el desarrollo de una cultura que, partiendo del territorio como fatalidad técnica o económica, a la vez inevitable e incomprensible, asume la necesidad de definir reglas de juego claras que reduzcan la discrecionalidad y aumenten la transparencia democrática.

Concretar las leyes, sin embargo, no es suficiente. Es necesaria la voluntad política para transformarlas en proyectos concretos, en programas y en presupuestos, en agendas y prioridades, en iniciativas e innovaciones, es decir, para hacerlas realidad de manera adecuada. Por lo tanto, no tendrá valor jurídico ningún instrumento de ordenamiento territorial (sea plan, ordenanza o directriz) que no cuente con el debido respaldo de los procesos participativos establecidos por la propia ley.

El tren de carga de UPM es una de las mayores inversiones en infraestructura en la historia del país. Sus impactos territoriales y ambientales son trascendentes y profundos. Su definición actual tira por la borda varios planes y proyectos construidos a lo largo de muchos años en los ámbitos correspondientes. Muchas alternativas menos dañinas eran posibles; sin embargo, para su proyecto final se optó por la alternativa más costosa en términos sociales y territoriales.

La salida de la producción de la futura planta de UPM por el viejo puerto de Montevideo no sólo afecta los proyectos para el puerto de pasajeros y para la recuperación del frente costero en Capurro y Bella Vista, aprobados por la Intendencia de Montevideo (IM) hace varios años. También afectan, y mucho, los planes elaborados conjuntamente por la Administración Nacional de Puertos (ANP) y la IM. En ellos se establecían los futuros desarrollos portuarios, circunscriptos a la bahía, y su adecuada articulación con los espacios urbanos vecinos, la localización y las características del puerto de pasajeros, de los puertos pesqueros nacional e internacional, del viejo puerto de mercancías y su importante crecimiento en Puntas de Sayago, donde un recinto portuario de 110 hectáreas permite duplicar el área del puerto histórico.

Sin embargo, en un puerto saturado en su operativa desde hace varios años, los responsables en la materia decidieron que es oportuno agregarle una carga suplementaria de más de dos millones de toneladas de celulosa al año y una planta de una hectárea para su procesamiento.

La calidad de vida de las personas que residen al costado de la vía y en zonas urbanas aledañas (Aguada, Capurro, Paso Molino, Sayago, Colón, etcétera) será afectada en sus derechos a la ciudad, a la vivienda, a la información y a la participación. De acuerdo a estudios de la IM (2016) y de la Facultad de Arquitectura (2017, 2019), el proyecto producirá fragmentación social y enormes problemas en la movilidad, urbana y local. También la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo ha alertado sobre los derechos vulnerados por la ejecución de este proyecto. Estudios recientes realizados por la Facultad de Ciencias Sociales (2020) muestran que estas obras ya están teniendo impactos negativos en la población, aportando un impacto diferencial a nivel de género.

Hemos promovido desde 2015 la necesidad de discutir este proyecto apelando a los procesos de participación ciudadana y en el marco de las políticas de planificación establecidas (nacionales y departamentales). Hemos tratado de convencer a los distintos ámbitos de gobiernos y a nuestra propia fuerza política de la necesidad de aplicar la ley. No lo logramos.

¿Para qué sirven las leyes si las ignoramos? ¿Cuál es el sentido de la política si no cumplimos las reglas que establecimos?

El actual gobierno y la actual oposición, hasta hace muy poco en roles inversos, son responsables de la imposición autoritaria de una iniciativa que deja de lado las reglas democráticas explícitamente establecidas por nuestro marco jurídico. Con ello se verifica una violencia institucional que mucho daño social nos hace.

La organización de la gente en respuesta a estas imposiciones autoritarias ha demostrado la creciente conciencia y lucha por derechos relacionados con los usos del territorio y la participación en las decisiones que impactan a quienes viven en ellos. Se necesita debatir estos temas públicamente para visibilizar los intereses en conflicto.

¿Qué criterios priman al decidir sobre los usos del territorio? ¿Quiénes participan en estas decisiones? ¿Qué se puede negociar y qué no se puede ceder?

Este tipo de disputas territoriales son parte de debates más amplios que afectan la calidad de la democracia, la vida de las personas y el ambiente en el presente y el futuro. ¿Qué hacer cuando aparecen proyectos ajenos a la planificación institucional aprobada por la población? ¿Cómo se define lo que constituye mejora de la calidad de vida de la población? ¿Qué propuestas y estrategias existen para fortalecer la participación de todos los actores en temas territoriales? Sería importante que las nuevas autoridades nacionales, departamentales y municipales se detuvieran a reflexionar sobre estas preguntas y abrieran espacios de deliberación pública para dar acceso a la información y tomar decisiones integrando la participación de la ciudadanía en la planificación y usos del territorio.

Julio Battistoni fue diputado del Frente Amplio; Manuel Chabalgoity fue director nacional de Ordenamiento Territorial; Juan Pedro Urruzola es arquitecto; Mariana Achugar es docente e investigadora de la Universidad de la República.