Mejor pensar fuera de la caja: sobre la creación de la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas en la LUC

La ley de urgente consideración (LUC) propone en su artículo 301 transformar la Unidad de Asesoramiento y Monitoreo de Políticas (creada en 2005) en la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas (AMEPP). Potenciar el monitoreo y la evaluación de políticas públicas es una muy buena iniciativa. Sin embargo, en el esquema institucional planteado es prácticamente imposible garantizar la imparcialidad de esta agencia. Se está perdiendo la oportunidad de consolidar un sistema independiente de evaluación que mejore el diseño y la discusión de políticas, fomentando así el desarrollo nacional.

La evaluación es una herramienta útil para promover el aprendizaje, la transparencia y la rendición de cuentas de planes y programas de gobierno. Pensemos en cualquiera de las muchas políticas públicas llevadas a cabo en los últimos 15 años. Por citar algunas: el Plan Ceibal, los cambios en la matriz energética, los programas de transferencias del Ministerio de Desarrollo Social, la reforma del sistema impositivo. Sería muy valioso poder revisar de forma rigurosa y sistemática lo bueno y lo malo de estos programas, y que las lecciones aprendidas reforzaran el diseño de planes futuros. La democracia se vería fortalecida si un evaluador independiente plantease evidencia objetiva acerca de la relevancia, eficiencia, impacto y sostenibilidad de las políticas públicas llevadas a cabo por cada gobierno.

Hacer buenas evaluaciones es metodológicamente difícil y caro. Por eso es importante que tengan utilidad. Para ser útil, una evaluación debe realizarse de manera oportuna, cubrir temas de interés estratégico y ser creíble. La credibilidad se basa en la imparcialidad y el uso de metodologías transparentes y rigurosas. Para maximizar los beneficios del sistema de evaluación es fundamental que la agencia evaluadora sea independiente. La independencia proporciona legitimidad, brinda protección respecto de interferencias y conflictos de interés, y permite a los evaluadores presentar hallazgos y hacer recomendaciones sin temores ni favoritismos.¹

El principal problema de diseño de la AMEPP es que será dirigida por un consejo ejecutivo presidido por el prosecretario de la Presidencia de la República y contará con un director ejecutivo y un subdirector designados por el presidente de la República en calidad de cargos de particular confianza. De más está decir que una oficina con esta gobernanza encontrará extremadamente difícil satisfacer los requisitos de imparcialidad e independencia.

Es importante distinguir entre monitoreo y evaluación. La ley establece que el monitoreo es el “proceso continuo y sistemático de recolección y análisis de información, que permite determinar el grado de avance de las políticas públicas”. Esta sí es una función que típicamente le corresponde a Presidencia. Las mejoras en el seguimiento y control de programas en ejecución son bienvenidas. Empero, integrar en una misma oficina funciones de monitoreo con evaluación implica que el gobierno estará haciendo de juez y parte de sus propias políticas. A largo plazo, esto atenta contra la utilidad y la usabilidad de las recomendaciones que la AMEPP pueda hacer.

Es decir, si el objetivo medular es fortalecer el monitoreo de las políticas en ejecución para así mejorar la eficiencia administrativa, entonces la ley cumple con su cometido. Sin embargo, tal como está planteada su gobernanza, es muy probable que la AMEPP no pueda alcanzar otro objetivo también deseable: el de hacer evaluaciones de las cuales se desprendan lecciones que permitan mejorar el diseño de futuras intervenciones, y que provean datos y estudios que alimenten debates y discusiones entre toda la sociedad. Quienes pensamos que este objetivo puede potenciar el desarrollo del país creemos que se está perdiendo una buena oportunidad para crear una agencia de evaluación realmente independiente.

Con esta vinculación con Presidencia, las recomendaciones que se deriven de las evaluaciones de la AMEPP probablemente tendrán poco impacto y utilidad. Siempre recaerá sobre ellas la sospecha de que estarán siendo utilizadas con fines político-partidarios. Además, en este esquema, el evaluador tendrá muy pocos incentivos para encontrar hallazgos que puedan ser utilizados políticamente contra el presidente, con quien lo une una relación de particular confianza. La ley plantea una agencia con una visión muy cortoplacista, más pendiente de “ajustar tuercas” en lo operativo que de generar conocimiento que mejore el diseño de políticas a mediano y largo plazo.

El problema de la imparcialidad también se vincula con el alcance temporal de las evaluaciones. ¿La agencia evaluará sólo las políticas del gobierno en funciones o se remontará a evaluar políticas previas? Muchas evaluaciones sólo tienen sentido cuando ha pasado el tiempo suficiente para apreciar resultados. ¿Qué valor tiene evaluar políticas que recién se están implementando? ¿Cómo podemos saber si han sido exitosas, si aún es pronto para observar su impacto? Es importante entonces evaluar no sólo las políticas en curso, sino las que han sido ejecutadas en el pasado. ¿Cómo garantizamos la imparcialidad de un evaluador designado como cargo de particular confianza? ¿Cuán fluida puede ser la colaboración con autoridades pasadas o de intendencias gobernadas por partidos opositores?

En definitiva, para que una agencia de evaluación funcione correctamente debe ser independiente. Este es el caso, por ejemplo, de las oficinas de evaluación de los bancos multilaterales de desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. En todos estos casos, estas oficinas reportan directamente a los directorios ejecutivos y no dependen de la presidencia o la alta gerencia. A su vez, los directorios responden a los accionistas (los distintos países) están separados de la administración y operativa diaria, y se encargan de fijar los grandes lineamientos y supervisar que los objetivos institucionales se cumplan. La evaluación independiente provee importantes insumos para la función de control y vigilancia de los directorios ejecutivos.

¿Cómo garantizaríamos la independencia de una oficina de evaluación en Uruguay? Una posibilidad sería ubicar institucionalmente a esta agencia en una jerarquía similar a la del Tribunal de Cuentas. Es decir, con independencia respecto de los poderes, organismos y entidades evaluados; autonomía funcional, administrativa y técnica; cierto grado de autonomía financiera; y autoridades elegidas por la Asamblea General. Existen también oficinas de evaluación ligadas a los parlamentos, como DEval en Alemania (que evalúa la cooperación alemana para el desarrollo internacional y reporta al Bundestag) o el Congressional Budget Office en Estados Unidos. Esta oficina produce análisis de temas económicos para apoyar al Congreso en los procesos presupuestarios y es ampliamente reconocida por su imparcialidad y capacidad técnica. En Uruguay, muchos legisladores han mostrado preocupación por la falta de control parlamentario que la AMEPP pudiese tener.

Dado el avance de la discusión, quizás sea tarde para plantear cambios de esta índole ahora. Lo positivo es la consolidación de la función de monitoreo de las políticas públicas. Es también importante contar con análisis y datos que fomenten la eficiencia. Sin embargo, no deja de ser una oportunidad perdida. Esta arquitectura institucional prácticamente imposibilita el contar con evaluaciones técnicamente independientes que puedan ser útiles no sólo al gobierno de turno, sino en el mediano y largo plazo a cualquier gobierno y a la sociedad en su conjunto. En el futuro quizá se podrá rever la ubicación de la AMEPP por fuera de la caja de Presidencia, garantizando así la credibilidad y utilidad de las evaluaciones.

Pablo Fleiss es doctor en Economía.