Un antes y un después en la educación pública

En la madrugada del sábado la Cámara de Senadores terminó de aprobar el proyecto de ley de urgente consideración (LUC) presentado por el Poder Ejecutivo. Con los votos de la coalición multicolor, el proyecto recibió media sanción y ahora se encuentra a estudio de la Cámara de Representantes. Los cambios contenidos en la LUC son abundantes, serios y regresivos. Muchos logros alcanzados en los últimos 15 años quedarán por el camino. Nuestra visión general del proyecto de ley es que se trata de un documento que centraliza el poder en el Ejecutivo, que recorta derechos y transforma, en muchos aspectos, el funcionamiento del Estado.

A la urgencia, a la ausencia de debate profundo sobre estos cambios estructurales sumamos una emergencia sanitaria que ha generado otro tipo de circunstancias que requieren toda la atención del sistema político. Una economía cuasi paralizada que ha provocado desempleo, precarización laboral, reducción de los ingresos, inflación, descenso del salario real y necesidades básicas insatisfechas en buena parte de la población. Las urgencias son otras y los esfuerzos deberían estar enfocados en cómo resolver los problemas de la gente.

Pese a todo lo mencionado, el gobierno ha seguido adelante con su proyecto de ley. Existen 35 políticas públicas en juego, los temas son diversos y viene siendo destacable el esfuerzo de las organizaciones sociales y académicas –que, dicho sea de paso, contaron con magros minutos para exponer su visión sobre el proyecto ante la comisión–, así como el trabajo de las compañeras y compañeros del Frente Amplio que ha posibilitado la reducción de daños en el proyecto. Por otra parte, justo es decirlo, el reflejo republicano de algunos legisladores de la coalición multicolor que propusieron modificaciones o quita de artículos. De todas maneras, lo esencial del proyecto permanece.

Por una nueva educación

Desde el gobierno y particularmente en la figura del ministro de Educación y Cultura, doctor Pablo da Silveira, se nos ha dicho que los cambios en materia educativa que trae la LUC no generan modificaciones sustanciales en la organización de nuestro sistema educativo. La afirmación es, por lo menos, controvertida. Evidentemente existen visiones diferentes acerca del funcionamiento de nuestra educación, pero desconocer las transformaciones profundas que nos trae la LUC es negar la realidad.

En la exposición de motivos que acompaña la LUC se afirma que “Únicamente se introducen las modificaciones necesarias para iniciar una dinámica de cambios. [...] La redacción de una nueva ley de educación no es una tarea que el gobierno se haya planteado en este momento”. Y si ese fuese el objetivo, afirmó el propio ministro, “no correspondería hacerlo por la vía de una ley de urgente consideración”.[^1] Sin embargo, algunos de los ejes centrales de nuestra educación pública se están modificando por esta vía.

Cambiando la historia

La exposición de motivos señala que la LUC introduce cinco tipos de cambios: en la gobernanza, en el funcionamiento de los centros educativos, en el fortalecimiento de la profesión docente, en el objetivo de lograr transparencia y desfraccionalizar el funcionamiento del sistema educativo, y en modernizar la institucionalidad.

En los hechos se trata de una ley que modifica la estructura del gobierno del Sistema Educativo Público (con mayúsculas), que concentra el poder en el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y en el Codicen, que lesiona fuertemente la autonomía histórica que ha tenido la enseñanza en Uruguay, que restringe la participación de los involucrados directos, que abre las puertas a la participación privada e introduce su lógica de funcionamiento dentro del ámbito público y que vulnera gravemente los derechos de los trabajadores de la educación. Y por si esto fuera poco, es inconstitucional en varias de sus modificaciones. Parece muy ambicioso como para no representar una transformación sustancial.

Uno de los pilares históricos e identitarios de nuestro sistema educativo ha sido su carácter autonómico. Y me refiero a la identidad porque podemos retrotraernos hasta la figura de José Pedro Varela para encontrar el punto inicial de este elemento distintivo: “[...] haciendo independiente la administración de la educación común de los otros ramos de la administración pública, se obtendrán los más propicios resultados [...] es quimérico pretender que no influyan las opiniones y las pasiones políticas [...] esa independencia es condición indispensable para tener completo éxito: sin ella, la educación del pueblo seguirá el vaivén de las convulsiones políticas, y tendrá una existencia intermitente, débil y enfermiza”.¹

Años más tarde, la Constitución de 1917, de indiscutible sustento batllista, definió en su artículo número 100 que “Los diversos servicios que constituyen [...] la instrucción superior, secundaria y primaria [...] serán administrados por Consejos autónomos”. La Ley 6.627, del 26 de julio de 1918, estableció el surgimiento del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, que consagró otro elemento identitario de nuestro sistema público: la administración colegiada de la educación. Tiempo después, bajo la dictadura de Gabriel Terra, fue creada la Sección de Enseñanza Secundaria y Preparatoria de la Universidad de la República, que dio lugar al surgimiento de un nuevo ente autónomo denominado Educación Secundaria. Otra vez nos encontramos con un órgano de gobierno colegiado integrado por siete miembros, de los cuales tres eran electos por los docentes. Finalmente, en 1942, se dio forma a la Universidad del Trabajo del Uruguay, con el carácter de ente autónomo, también colegiado e integrado, entre otros, por consejeros electos por los docentes.[^3]

Si volvemos la vista atrás, la autonomía, la dirección colegiada y la participación docente hacen a la esencia fundacional del sistema educativo uruguayo. Pues bien, la LUC viene a terminar con ese rasgo distintivo, los consejeros que permanecen en el Codicen pasan a ser casi decorativos. La pregunta es: ¿los problemas que presenta la educación pública (que los hay) se explican por su autonomía, la administración colegiada y su representación docente? No conozco ninguna investigación que confirme esto.

En ninguna parte de la LUC se expresa literalmente la eliminación de la autonomía pero en varios de sus artículos se integra al MEC en atribuciones excluyentes de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), atropellando su autonomía técnica y violentando los principios constitucionales. Dentro de los cometidos del MEC se establece la elaboración del Plan de Política Educativa Nacional y el Compromiso de Política Educativa Nacional que los tres consejeros electos por el Poder Ejecutivo deberán refrendar antes de recibir la venia del Senado. Es decir que los consejeros quedan obligados a cumplir con un plan previamente establecido. ¿En dónde queda la autonomía técnica del ente?

Al mismo tiempo, de los cuatro consejos que funcionan en base a la ley vigente (Inicial y Primaria, Secundaria, Técnico Profesional (UTU) y Formación en Educación), los tres primeros desaparecen transformándose en direcciones generales unipersonales, integradas además por un subdirector. De aquí surgen dos elementos. La formación colegiada se extingue en tres de los actuales subsistemas y cae la representación docente. Dos pilares históricos del sistema educativo se desvanecen. Esto no se trata de la oposición a los cambios per se, sino del valor de una conformación colegiada, que permite el intercambio de posiciones, que contempla visiones complementarias y que incluye a los actores directamente involucrados en el proceso educativo.

Esto va de la mano con otro eje central de la LUC, que es el recorte de la participación. Un ejemplo, quizá el más simbólico, tiene que ver con el Congreso Nacional de la Educación. Pese a las críticas que ha recibido desde distintos actores educativos, se trata de una forma de concebir la elaboración de las políticas públicas apostando a la más amplia y diversa participación posible. La nueva ley propone que la Comisión Coordinadora de la Educación tendrá la facultad de convocarlo, como máximo, una vez por período de gobierno. Esto implica que no tiene la obligación de convocarlo. Todo parece indicar que se transformará en un elemento ornamental dentro de la nueva estructura. En la misma línea de acción, los Consejos de Participación de Centro pierden la obligatoriedad de que un tercio de sus integrantes sean estudiantes, aunque destacamos que se integre a los funcionarios no docentes. Si a eso le sumamos la amputación de los representantes docentes en los subsistemas, el mensaje es claro: el gobierno no está interesado en escuchar a los involucrados directos del proceso educativo.

De aspecto privatizador

El doctor Pablo Martinis ha señalado que la LUC tiene un sentido privatizador porque agrega elementos de la lógica privada y empresarial en la educación pública.² Así se elimina el término “pública” del Sistema Nacional de Educación Pública vigente, que pasa a llamarse Sistema Nacional de Educación, a secas. Y aquí la cuestión no es semántica. La gran novedad es su integración, ya que la Comisión Coordinadora incluye la participación de representantes de todas las ramas de la educación privada. Lo mismo ocurre en la educación terciaria y en las comisiones departamentales de educación. Es decir, se integran agentes privados a discutir y concertar políticas educativas, lo que viola la autonomía técnica de los entes públicos. Pero también surge otro gran inconveniente: la mayoría de esos centros privados son confesionales. Desde 1917, Uruguay tiene un Estado laico que al mismo tiempo consagra la libertad de cultos. Obviamente no se objeta la libertad de pensamiento a la hora de optar por un centro educativo, ni importa la fe que profese, lo que estamos señalando es la pertinencia de incluir a los centros privados y particularmente a los confesionales a discutir sobre políticas educativas públicas. La Constitución resulta bastante esclarecedora respecto de la laicidad.

La LUC también quita el requisito obligatorio de haber actuado en la educación pública para ocupar cargos de dirección. El ministro Da Silveira planteó la necesidad de ampliar el abanico de candidatos, ya que mucha gente capacitada quedaba impedida. El argumento es irrefutable. Del mismo modo, es tan irrebatible que podremos tener en un futuro no muy lejano, si este proyecto se aprueba, la totalidad de las autoridades de nuestra enseñanza pública en manos de personas que jamás hayan trabajado dentro de ella. A esto nos responden que se mantienen los consejeros docentes en el Codicen, pero no dicen que el articulado establece la mayoría simple (tres votos en cinco miembros) para decisiones como la elección de los directores, subdirectores y consejeros del CFE. La participación docente se volverá casi testimonial.

Otro tema no menor resulta de la propuesta relacionada a la formación docente. Existe un consenso en la necesidad de dotar de carácter universitario a esta profesión, con todo lo que ello implica. La solución que propone la LUC no parece adecuada ni carente de intencionalidad. Si el proyecto es aprobado, cada institución o carrera de grado deberá presentarse ante el MEC a pedir la homologación del carácter universitario. Desde el punto de partida hay una brecha que favorece a los privados, que ya cuentan con la logística adecuada, frente a los públicos, que deberán adaptarse a los marcos de funcionamiento actual. Todo indica que serán los privados los primeros en obtener el grado universitario, lo que va atado a un sistema de becas para estudiantes de formación en educación de carácter universitario.

Sobre el o los estatutos

Otra transformación importante y de enorme gravedad refiere a la nueva estructura o, mejor dicho, a la desestructuración de la carrera funcional docente y no docente. Y aquí se despliegan varios elementos a tener en cuenta. En primer lugar, el proyecto de ley contempla la creación de varios estatutos para el desempeño de una misma tarea, salteándose la negociación colectiva. Por si esto fuera poco, la Constitución de la República establece mayorías especiales para este tipo de modificaciones (el artículo 64 aclara que deberá ser de dos tercios de votos de cada cámara) y dispone que los proyectos de urgente consideración no pueden contener innovaciones que requieran mayorías especiales (artículo 168).

A esto debemos agregar que el o los nuevos estatutos serán optativos para los funcionarios y serán aplicados en centros educativos concretos. Esto le permite al Codicen determinar en qué centro regirá el nuevo estatuto y al que los funcionarios obligatoriamente deberán acogerse. De extenderse la nueva normativa, poco margen de elección tendrán los funcionarios.

Junto a esto se plantea la discrecionalidad para que los equipos de dirección de cada centro educativo puedan seleccionar a sus docentes bajo el criterio de ajustarse o no a un determinado compromiso con una metodología de trabajo o un proyecto de centro educativo. Abre la puerta al amiguismo y al clientelismo. Aquí se observa la incorporación de la lógica privada y empresarial a la educación pública.

Centralización en la toma de decisiones, restricciones a la histórica autonomía de nuestro sistema educativo, apertura a la participación privada e intromisión en la definición de las políticas públicas, precarización de la carrera funcional para docentes y no docentes, restricciones a la participación y varias inconstitucionalidades es lo que propone la LUC en educación. Todo esto nos compromete a mantener la lucha por la defensa de nuestra educación pública, porque este proyecto no resuelve ninguno de los problemas y desafíos que tenemos por delante.

Sebastián Sabini es diputado del Movimiento de Participación Popular, Frente Amplio.

[^1] Versión taquigráfica de la Comisión Especial para el estudio del proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración, celebrada el 6 de mayo de 2020.

[^3] Siguiendo a Walter Fernández Vaz. Disponible en: https://ladiaria.com.uy/articulo/2020/2/ley-de-urgente-consideracion-quebrantamiento-de-la-autonomia-y-mercantilizacion-de-la-educacion-publica/