Un modelo multicolor para la administración pública: entre la libertad y la discrecionalidad

Con el ingreso del proyecto de ley de presupuesto y, previamente, con la promulgación de la ley de urgente consideración, 19.889, es posible ir armando esa especie de rompecabezas referido a los cambios que el gobierno multicolor pretende implementar en la administración pública.

Con el foco colocado en el proyecto de ley, podríamos señalar que los cambios más significativos propuestos giran en torno a un nuevo mecanismo de ajuste salarial para los funcionarios públicos, una futura adecuación de estructuras organizativas y de puestos de trabajo en los incisos de la Administración Central y un sistema de declaración de excedencia y eventual redistribución de funcionarios.

El nuevo régimen en materia de licencias médicas que se regula será analizado en otra oportunidad. Por el momento sólo cabría señalar que es un tema que no debiera formar parte de una ley presupuestal a estar a los contenidos que debería contener según lo dispuesto por los artículos 214 y siguientes de la Constitución. Mucho menos en una situación de pandemia. Además, por tratarse de materia estatutaria, debería discutirse en el Consejo Superior de Negociación Colectiva del Sector Público, de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Negociación Colectiva.

Para entender el alcance de la propuesta es imprescindible contrastarla con los fundamentos políticos y filosóficos plasmados en la exposición de motivos que acompaña el proyecto de ley. En base a esa fundamentación, el lector podrá visualizar algunas contradicciones entre intenciones y soluciones concretas planteadas a lo largo y ancho del articulado.

Por lo pronto, cabe consignar que existe una presencia muy destacada del concepto de libertad que se plasma en la idea de construir un presupuesto que promueva “personas más libres”, basado en la necesidad de “generar mayores espacios de libertad a los uruguayos”, entre otros conceptos similares.

Libertad y pérdida de salario real de los funcionarios públicos

El gobierno se ha propuesto recortar el gasto en salarios en el sector público. En oportunidad de la presentación de la pauta salarial en el Consejo Superior de Negociación Colectiva del Sector Público se adelantó la previsión, para enero de 2021, de un ajuste de los salarios públicos asociado a la inflación estimada para 2020 “menos el centro del rango meta”. Este guarismo es de 5%, por lo cual los trabajadores estatales estarán sometidos a una pérdida del salario real de 5% que, de acuerdo a las proyecciones que se manejan, difícilmente se recupere al final del período.

El artículo 4º del proyecto de ley genera una situación aún más compleja que la planteada en ocasión de la presentación de la pauta salarial, en tanto habilita una mayor discrecionalidad en favor del Poder Ejecutivo a la hora de ponderar todas las variables que tendrían que verificarse ante cada aumento salarial. Posiblemente sea más fácil una alineación planetaria que la conjunción de aspectos tales como la inflación proyectada, los ajustes salariales otorgados, la evolución del Índice de Precios al Consumo, las necesidades de la población más vulnerable, el resultado financiero del sector público, las disponibilidades del Tesoro Nacional, el grado de avance en la implementación de las reestructuras organizativas, y la racionalización de políticas remuneratorias que se realicen.

No se requerirá un esfuerzo significativo para advertir que este nuevo mecanismo de adecuación salarial para los funcionarios públicos supone una herida de muerte al que estuvo vigente a partir de la promulgación de la Ley de Presupuesto de 2010, que prevé que el Poder Ejecutivo adecuará anualmente las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central con el propósito de mantener el poder adquisitivo del trabajador público, sin perjuicio de los incrementos adicionales particulares que se encuentren financiados en las normas presupuestales correspondientes.

Cuesta imaginar un ambiente de mayor libertad individual y con herramientas de superación personal para aquellos que verán irremediablemente reducido el poder de compra de sus salarios en 5%, con muy pocas –por no decir, nulas– posibilidades de recuperación al final del período al no estar contemplado el correctivo correspondiente.

Paradójicamente, y a diferencia de esta situación planteada para la gran mayoría de los funcionarios, el artículo 688 establece un incremento salarial a los presidentes de los directorios de los entes autónomos del dominio comercial e industrial del Estado en base al cual prácticamente se duplica el salario a un director. Analizado este incremento en el contexto de reducción del 15% del límite de ejecución presupuestal planteado por el Decreto 90/20 y considerando la preeminencia de lo político sobre lo técnico a la hora de designar estos jerarcas, resulta complejo justificar esta medida en términos simbólicos, de profesionalización de la función pública y sobre todo de equidad, en el mismo proyecto de ley que consagra la rebaja salarial para el resto de los funcionarios públicos.

En el mismo sentido, resulta contradictorio con una política de austeridad y racionalización del gasto público la creación de 39 cargos de particular confianza.

Un proyecto que no se centra en el Estado

En efecto, en el mensaje del proyecto de ley presupuestal se establece que “[...] se trata de una propuesta centrada en las personas y la comunidad y no en el Estado, procurando el bienestar de la sociedad en su conjunto, brindándoles a los individuos las herramientas de superación personal necesarias para que, de acuerdo a sus preferencias, puedan desarrollar sus propios proyectos”.

Tiempo atrás, señalaba que las reestructuras organizativas, el futuro nuevo sistema de carrera para los funcionarios de la Administración Central y la determinación de una nueva escala salarial constituyen el trípode sobre el cual reposa un proyecto refundacional en la administración pública, que ahora se ve plasmado en el proyecto de ley de presupuesto.

De acuerdo a lo que surge de la sección II del proyecto de ley, los incisos de la Administración Central deberán presentar proyectos de reformulación de sus estructuras organizativas y puestos de trabajo, “de acuerdo con las pautas establecidas por el Poder Ejecutivo en la reglamentación”. Las propuestas podrán contener supresión, transformación, fusión y creación de nuevas unidades, así como modificación de sus denominaciones.

Por su parte, se prevé que la Oficina Nacional del Servicio Civil diseñará e implementará un nuevo sistema de carrera para los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración Central, “de aplicación gradual, que contemplará un nuevo sistema escalafonario basado en ocupaciones”.

Sobre el régimen de retiros, el artículo 15 establece que, habiendo pasado un año de la inclusión en la nómina de personal a redistribuir por reestructura sin ocupar un nuevo cargo o función contratada, el funcionario ingresará al régimen de retiro o readecuación funcional según diferentes disposiciones que se mencionan.

El discurso que sustenta estas iniciativas es claramente rupturista con buena parte de las políticas impulsadas en los últimos 15 años en materia de gestión pública.

La reforma administrativa iniciada con el Sistema Integrado de Retribuciones y Ocupaciones (SIRO) y profundizada años después marcó un hito en el proceso de modernización de la estructura organizativa de la Administración Central. En esa oportunidad, el espíritu del proyecto respondía a un afán de actualización y mejora de los servicios públicos desde los parámetros técnicos de gestión en base a un modelo de desarrollo en el cual el Estado jugaría un papel relevante.

Como consecuencia de ese proceso de reestructuración surgieron productos importantes tales como la simplificación de los objetos del gasto, un nuevo Estatuto del funcionario de la Administración Central (que no se modificaba desde la década del 40 del siglo pasado) y un nuevo sistema escalafonario y de carrera. Son cambios que, en el mejor de los casos, cuentan con diez años de implementación.

En esa lógica rupturista, acuñadora de la idea de que las políticas desarrolladas por gobiernos anteriores fueron malas, se insertan las reestructuras organizativas y funcionales en los ministerios, el diseño de un nuevo sistema de carrera y la determinación de una nueva escala salarial contenidos en el proyecto de ley de presupuesto.

Parece bastante indiscutible que el proyecto, tal como se establece en el Mensaje, no se centra en el Estado.

Si algo atenta contra el fortalecimiento de las organizaciones estatales es someterlas a cambios organizacionales cada cinco años, a impulso del jerarca de turno. No es lo mismo establecer ajustes, algunos probablemente imprescindibles, que barrer de un plumazo un modelo ocupacional y de carrera a menos de diez años de su implantación.

Resulta particularmente inquietante el régimen de excedencias, redistribución e incentivos para el retiro. La experiencia al respecto no ha sido buena, particularmente en la década del 90 cuando otro Lacalle gobernaba el país. En esa ocasión, se perdió casi 20% de la plantilla, se perdieron las vacantes y se produjo un debilitamiento general de la Administración Central que costó décadas revertir.

En el esquema propuesto no se establece con claridad cuáles serán los criterios para declarar funcionarios excedentarios y, lo que es peor aún, se los exime de su obligación de asiduidad mientras no son redistribuidos, en un proceso en el que la voluntad del trabajador no cuenta en lo más mínimo, primando la discrecionalidad sobre el paradigma de la libertad que se reivindica en el proyecto. Muy lejos, por cierto, del “proyecto de superación personal” aludido en el Mensaje del Poder Ejecutivo para quienes se postularon, concursaron e ingresaron a la Administración en un determinado puesto público, sobre quienes penderá la espada de Damocles de la excedencia.

La rebaja del salario de los trabajadores públicos, con su consiguiente impacto en las pasividades, es nuevamente la variable de ajuste plasmada en este presupuesto, luego de 15 años de crecimiento en términos reales. Una variable de ajuste que compromete puestos de trabajo, vacía los bolsillos de los trabajadores y jubilados, e impide que pueda calificarse al presupuesto en términos de ecuanimidad. Mucho menos, en términos de libertad.

Ana Ferraris es doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Fue subdirectora de la Oficina Nacional de Servicio Civil.